Le 9 avril 2016, le gouvernement du Canada a publié un projet de règlement1 (le « Projet de Règlement ») visant à mettre en œuvre la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement2 (« LPAME »), ainsi qu'un cadre stratégique3 visant à jeter les bases du régime de Sanctions Administratives Pécuniaires (« SAP ») d'Environnement et Changement climatique Canada (« Environnement Canada »). En effet, l'adoption de ce Projet de Règlement permettra l'entrée en vigueur d'un régime fédéral de SAP applicable à plusieurs lois environnementales, plus de 5 ans après l'adoption de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales4 en 2009. Cette dernière loi avait introduit un certain nombre de mesures et de changements aux lois environnementales existantes, notamment l'augmentation des peines maximales, l'instauration de peines minimales, et la création d'un régime de SAP5.
Dans ce bulletin, nous présenterons les éléments essentiels de ce nouveau régime de SAP qui, si le Projet de Règlement est adopté, s'appliquera en parallèle aux régimes de SAP déjà en place dans certaines provinces.
Qu'est-ce qu'une sanction administrative pécuniaire ?
Une SAP est une mesure coercitive visant à assurer le respect des lois et règlements environnementaux du Canada. Une SAP est en fait une mesure intermédiaire qui se situe à mi-chemin entre un avis de non-conformité et une poursuite pénale, mais avec un champ d'application plus large que le régime de contraventions. En résumé, les SAP sont similaires aux sanctions pénales, mais sont imposées par les autorités gouvernementales au lieu d'être imposées par un tribunal suite à des poursuites judiciaires. Le régime de SAP proposé sera donc un outil supplémentaire de conformité environnementale à la disposition d'Environnement Canada.
Portée du régime de SAP
Le Projet de Règlement prévoit une liste d'environ 700 dispositions dont la violation pourrait faire l'objet d'une SAP, provenant de six lois environnementales et de leur réglementation associée sous la responsabilité d'Environnement Canada: la Loi sur la protection de l'environnement en Antarctique, la Loi sur les espèces sauvages du Canada, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (parties 7 et 9), la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux, la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, et la Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial. Toutefois, d'importantes lois environnementales canadiennes, notamment la Loi sur les espèces en péril et la Loi sur les pêches, ne sont pas incluses dans le régime proposé de SAP6.
Une liste de l'ensemble des lois et règlements assujettis au nouveau régime de SAP est présentée en annexe A7.
La plupart des dispositions des six lois sujettes au nouveau régime de SAP sont listées dans le Projet de Règlement8. De façon générale, le nouveau régime s'applique aux types de violations suivantes9 :
- la contravention à une disposition spécifique d'une loi environnementale ou d'un règlement adopté en vertu d'une telle loi (Annexe 1 du Projet de Règlement);
- la contravention à un ordre ou une directive spécifique (Annexe 2 du Projet de Règlement); et
- le non-respect d'une condition d'un permis, d'une licence ou d'une autre autorisation (Annexe 3 du Projet de Règlement).
Types de SAP et montant des pénalités
Le montant d'une SAP peut varier de 200 $ à 25 000 $ en fonction du type de violation dont il s'agit, de l'identité du contrevenant (individu/entreprise, navire ou bâtiment ou aéronef), et de la présence de facteurs aggravants10. Une violation qui dure plus d'un jour est considérée comme une violation distincte pour chaque jour où est perpétrée la violation11.
Le Projet de Règlement classe chaque contravention comme une violation de type A, B ou C, en fonction de l'importance de la contravention. Les violations de type A incluent typiquement des violations administratives, comme l'omission de soumettre un rapport annuel. Les violations de type B représentent des violations plus sérieuses qui impliquent un risque pour l'environnement, par exemple le l'immersion non autorisée d'une substance en mer. Les violations de type C incluent les violations les plus sérieuses qui causent un dommage à l'environnement, comme l'omission de mettre hors service un système de stockage de produits pétroliers qui fuit12.
Chaque type de violation correspond à une pénalité de base, auquel peut être ajoutée une pénalité supplémentaire si l'un des trois facteurs aggravants suivants est présent : antécédents de non-conformité13, dommages à l'environnement14et/ou avantage économique résultant de la violation15.
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Avantage économique |
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Identité du contrevenant |
Type de violation |
Montant de la pénalité de base |
Antécédents de non-conformité |
Dommages environnementaux |
Uniquement le coût financier évité d'obtenir une autorisation requise |
Autre avantage économique présent |
Pénalité maximale |
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Individu |
A |
200 |
600 |
300 |
50 |
200 |
1 300 |
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Autre personne, navire ou bâtiment |
A |
1 000 |
3 000 |
1 500 |
250 |
1 000 |
6 500 |
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Source: Annexe 4 du Projet de Règlement et Étude d'impact réglementaire du Règlement sur les pénalités administratives en matière d'environnement * Par leur nature, les violations de type C impliquent nécessairement des dommages à l'environnement. Aucune pénalité supplémentaire ne peut donc être imposée au montant de base pour ce facteur aggravant pour les violations de type C. |
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Contrevenants
Une SAP peut être imposée par Environnement Canada contre tout individu ou entreprise qui commet une violation visée par le Projet de Règlement.
Une violation commise par l'employé, ou le mandataire d'une personne morale est présumée avoir été commise par cette personne morale16.
Aussi, tout dirigeant, administrateur, ou mandataire d'une personne morale qui a ordonné, autorisé, consenti ou participé à une violation est considéré comme co-auteur de la violation, qu'une SAP ait été émise ou non à cette personne morale17.
Des règles spécifiques sont également applicables aux navires et bâtiments, de même qu'aux aéronefs18.
Procédures et mise en application
Si un agent d'Environnement Canada a des motifs raisonnables de croire qu'une personne a commis une violation visée par le régime de SAP, il peut imposer une SAP en signifiant un procès-verbal à la personne concernée19. Toutefois, aucun procès-verbal ne peut être imposé plus de deux (2) ans après le jour où a été commise la violation20.
Si un acte ou une omission peut être sanctionné à la fois comme une violation sujette à l'émission d'une SAP et comme une infraction au terme d'une loi environnementale fédérale, cet acte ou omission pourra faire l'objet d'une poursuite soit pour une violation ou soit pour une infraction, les deux s'excluant mutuellement21.
Le procès-verbal doit nommer la personne qui a présumément commis la violation, mentionner les faits pertinents, indiquer le montant de la pénalité, mentionner le droit de la personne de demander une révision de la décision, préciser les modalités de paiement et informer la personne que si la SAP n'est pas payée ou si aucune demande de révision n'est déposée, cette personne sera considérée comme ayant commis la violation22.
Le procès-verbal doit être signifié conformément aux règles communes de signification, par personne, courrier recommandé, messagerie, télécopieur, ou autre moyen électronique23. En l'absence d'accusé de réception ou de certificat de signification, la signification prend effet le 10e jour après l'envoi du courrier recommandé ou de l'envoi par service de messagerie ou, dans le cas d'une copie envoyée par télécopieur ou par un autre moyen électronique, à la date indiquée sur le relevé de transmission24.
Si une personne paye une SAP, cette personne sera considérée avoir commis la violation25. Si une personne ne paye pas la SAP, ni ne dépose de demande de révision, elle est considérée avoir commis la violation prévue dans la SAP et est tenue au paiement de la SAP26. Une pénalité imposée par une SAP qui n'est pas payée peut faire l'objet d'une procédure de recouvrement par Environnement Canada devant la Cour fédérale ou à un autre tribunal compétent, mais de telles procédures ne peuvent pas être entreprises plus de cinq ans après le jour où cette SAP devient exigible27.
Moyens de défense et révision
Une personne qui reçoit un procès-verbal peut demander une révision du montant de la pénalité, des faits relatifs à la violation présumée, ou des deux28. Une demande de révision doit être déposée auprès du Réviseur-chef nommé en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), dans les 30 jours de la date de signification du procès-verbal ou dans un plus long délai, lequel doit être autorisé par le Réviseur-chef 29. À tout moment avant le dépôt d'une demande de révision, un procès-verbal peut être annulé ou corrigé par Environnement Canada30.
La demande de révision est examinée par le Réviseur-chef, un réviseur, ou par un comité constitué de trois réviseurs désignés par le Réviseur-chef31. Tant la personne qui demande la révision qu'Environnement Canada doivent recevoir un préavis écrit ou oral suffisant de la tenue d'une audience et avoir l'opportunité de faire des représentations orales32. Le ministre a le fardeau de démontrer, selon la prépondérance des probabilités, que la personne qui demande la révision a commis la violation33. Le réviseur ou le comité de réviseurs doit rendre sa décision dans les 30 jours suivant la fin de la révision et, sans délai, donner une copie de la décision et des motifs34. La décision est définitive et exécutoire et ne peut pas être portée en appel ou faire l'objet d'une demande de révision, sauf par l'entremise d'une demande de révision déposée en vertu de la Loi sur les cours fédérales35.
La LPAME exclut spécifiquement toute défense s'appuyant sur le fait que l'auteur présumé de la violation (i) a pris les mesures nécessaires pour empêcher la violation (défense de diligence raisonnable) ou (ii) croyait raisonnablement et en toute honnêteté à l'existence de faits qui, si avérés, l'exonéreraient (défense d'erreur de faits)36. Toutefois, d'autres règles et principes de défense provenant de la Common Law peuvent être applicables, dans la mesure où ceux-ci font d'une circonstance une justification ou une excuse37. Ces règles et principes pourraient, par exemple, inclure comme défense la démonstration qu'une violation de la loi a été perpétrée sur la foi de renseignements erronés fournis par un agent gouvernemental.
Entrée en vigueur
Les personnes intéressées qui souhaitent faire des représentations auprès de Environnement Canada sur le Projet de Règlement et sur le Cadre stratégique relatif aux sanctions administratives pécuniaires peuvent le faire au cours de la période de consultation de 60 jours suivant la publication du Projet de Règlement (9 avril 2016 jusqu'au 8 juin 2016). Après cette consultation, le Projet de Règlement pourra être adopté par le Gouverneur en conseil. Le Projet de Règlement entrera en vigueur, le cas échéant, le jour de son enregistrement.
Conclusion
Plus de cinq ans après l'adoption de la Loi sur le contrôle d'application des lois environnementales, le gouvernement du Canada souhaite maintenant introduire un régime de sanctions administratives pécuniaires. Environnement Canada n'a pas spécifié le nombre de SAP qui pourraient être émises chaque année, mais de nouveaux efforts de mise en application des lois environnementales canadiennes sont à prévoir. Pour les industries, ce nouveau régime, si adopté, représentera un nouveau défi, car Environnement Canada aura un nouvel outil se voulant plus simple et rapide pour assurer le respect de plusieurs lois environnementales canadiennes.
Annexe A
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Lois |
Règlements |
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Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux |
Règlement sur l'amélioration des cours d'eau internationaux |
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Loi sur les espèces sauvages du Canada |
Règlement sur les réserves d'espèces sauvages |
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Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial |
Règlement sur le commerce d'espèces animales et végétales sauvages |
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Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs
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Règlement sur les oiseaux migrateurs |
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Règlement sur les refuges d'oiseaux migrateurs |
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Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) |
Règlement n°1 concernant les renseignements sur les combustibles |
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Règlement sur la concentration en phosphore dans certains produits de nettoyage |
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Règlement sur l'essence |
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Règlement sur le soufre dans l'essence |
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Règlement sur le soufre dans le carburant diesel |
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Règlement sur les mouvements interprovinciaux des déchets dangereux |
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Règlement sur les émissions des véhicules routiers et de leurs moteurs |
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Règlement fédéral sur les halocarbures (2003) |
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Règlement sur les émissions des petits moteurs hors route à allumage commandé |
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Règlement sur les émissions des moteurs hors route à allumage par compression |
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Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses |
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Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés |
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Règlement sur les carburants renouvelables |
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Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des automobiles à passagers et des camions légers |
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Règlement sur les émissions des moteurs marins à allumage commandé, des bâtiments et des véhicules récréatifs hors route |
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Règlement sur les émissions de gaz à effet de serre des véhicules lourds et de leurs moteurs |
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Loi sur la protection de l'environnement en Antarctique et ses règlements |
Règlement sur la protection de l'environnement en Antarctique |
1Règlement sur les pénalités administratives en matière d'environnement, (2016) C Gaz I, 1021 (projet de règlement), (page consultée le 26 avril 2016) [Projet de Règlement].
2 L.C. 2009, c. 14, art. 126. [LPAME]. Cette loi a été adoptée le 10 décembre 2010, mais n'est jamais entrée en vigueur, faute de règlement d'application.
3 Environnement Canada, Cadre stratégique relatif aux sanctions administratives pécuniaires d'Environnement et Changement climatique Canada pour la mise en œuvre de la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement, (page consultée le 26 avril 2016). Voir aussi : Environnement Canada, Politique d'observation et d'application de la LCPE (1999) — mars 2001 (page consultée le 26 avril 2016).
4 L.C. 2009, c. 14.
5 Pour plus d'informations sur le projet de loi C-16, voir : Bibliothèque du Parlement, Penny Becklumb, Résumé législatif du projet de loi C-16 : Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, 19 juin 2009 (page consultée le 26 avril 2016).
6 Certaines autres lois environnementales sont assujetties à la Loi sur les pénalités administratives en matière d'environnement, mais ne sont pas visées par le Projet de Règlement : Loi sur les ressources en eau du Canada, Loi sur les parcs nationaux du Canada, Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada, Loi sur le parc urbain national de la Rouge, Loi sur le parc marin du Saguenay — Saint-Laurent, et certains articles de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012). Il n'est toutefois pas exclu que ces lois soient assujetties au régime de SAP dans le futur.
7 Les Annexes 1, 2 et 3 du Projet de Règlement proposent une liste complète des dispositions visées par le régime de SAP.
8 À l'exception de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999), pour laquelle seules les parties 7 et 9 sont visées par le régime de SAP proposé.
9 Projet de Règlement, article 2.
10 LPAME, article 5 (4); Projet de Règlement, articles 3 à 8.
11 LPAME, article 12.
12 Projet de Règlement, article 3 et Annexe 3; Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés, SOR/2008-197, article 3(1).
13 Projet de Règlement, article 6. Il y a antécédent de non-conformité si, dans les cinq ans précédant la violation visée par la SAP, l'auteur de ladite violation a déjà fait l'objet d'une mesure de contrôle d'application (ex : contravention, pénalité, condamnation, injonction ou recours à des mesures de rechange en matière de protection de l'environnement).
14 Projet de Règlement, article 7.
15 Projet de Règlement, article 8.
16 LPAME, article 9 (1).
17 LPAME, article 8 (1).
18 LPAME, articles 8 (2) (3) et 9 (2) (3).
19 LPAME, article 10 (1).
20 LPAME, article 14.
21 Projet de Règlement, article 13.
22 LPAME, article 10 (2).
23 Projet de Règlement, articles 9 (1).
24 Projet de Règlement, articles 9 (2) et (3).
25 LPAME, article 25.
26 LPAME, article 26.
27 LPAME, article 27.
28 LPAME, article 15.
29 LPAME, article 15.
30 LPAME, article 16.
31 LPAME, article 17.
32 LPAME, article 20 (1).
33 LPAME, article 20 (2).
34 LPAME, article 21.
35 LPAME, article 23.
36 LPAME, article 11 (1).
37 LPAME, article 11 (2).