En droit canadien et aux termes de l’Accord antidumping de l’OMC, les marchandises importées sont « sous-évaluées » si elles sont vendues sur un marché d’exportation à un prix inférieur à leur « valeur normale ». Le mode de calcul de la valeur normale revêt donc une grande importance. Le 15 juillet 2019, le gouvernement du Canada a annoncé des modifications au Règlement sur les mesures spéciales d’importation (RMSI). Cette mesure procurera à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) une plus grande marge de manœuvre dans le calcul de la valeur normale, ce qui devrait augmenter le nombre de cas de dumping constatés et créer plus d’obstacles tant pour les exportateurs que pour les importateurs canadiens.
Contexte juridique
L’ASFC établit d’abord la valeur normale en fonction des prix de vente réels et contemporains de certaines « marchandises similaires » (c.-à-d. des marchandises comparables à celles exportées au Canada) dans le pays d’exportation et les compare ensuite au prix de vente des exportations au Canada. Pour les besoins de cette comparaison, la Loi sur les mesures spéciales d’importation (LMSI) exige que l’ASFC ne tienne pas compte de certaines ventes intérieures, notamment les ventes à perte, ou des cas où l’Agence constate une « situation particulière du marché » qui ne permet pas une comparaison adéquate entre les ventes intérieures et les ventes à l’exportation. Lorsqu’il n’y a pas suffisamment de ventes intérieures appropriées pour procéder à une comparaison valable avec les ventes à l’exportation, l’ASFC peut à la place établir une « valeur normale construite » calculée sur la base du coût de production, des frais de commercialisation et des bénéfices dans le pays d’origine.
Les modifications proposées
Les modifications au RMSI annoncées récemment permettront à l’ASFC, lorsqu’elle détermine la valeur normale, de ne pas tenir compte non plus du coût réel des intrants dans deux situations.
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Transactions entre parties associées
Lorsqu’un intrant joue un rôle important dans la production d’un bien et qu’il provient d’une entité satellite, comme une filiale ou un membre du même groupe, l’ASFC pourra, en vertu du nouveau paragraphe 11.2(1) du RMSI, ne pas tenir compte des coûts réels de l’intrant pour déterminer les ventes intérieures à perte ou établir la valeur normale construite. Le coût de l’intrant sera le plus élevé des montants suivants : le prix de transfert réel payé, les coûts de production et de vente au fournisseur ou un prix de référence dans le pays d’exportation.
Les modifications n’obligent ni l’ASFC ni le plaignant à prouver que les coûts des intrants du producteur étranger sont déraisonnables. Elles ne donnent aucune indication sur ce qui fait qu’un intrant est considéré comme un « facteur important » dans la production de marchandises. Les modifications au RMSI semblent plutôt donner à l’ASFC le pouvoir discrétionnaire de déterminer quels intrants des entités satellites sont importants. Les modifications ne prévoient pas non plus de critères ou de cadre permettant de déterminer un prix de référence approprié dans le pays d’exportation.
Pour les fabricants et exportateurs étrangers qui achètent des intrants auprès de sociétés membres de leur groupe, cela donnera lieu à des marges gonflées artificiellement par suite des démarches faites par le Canada en matière de dumping.
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Situation particulière du marché
Actuellement, lorsque l’ASFC établit une valeur normale construite fondée sur les coûts de production du producteur, elle doit utiliser le coût (vérifié) des intrants comptabilisé par le producteur. Le nouveau paragraphe 11.2(2) du RMSI permettra à l’ASFC, lorsqu’elle conclut qu’une « situation particulière du marché » fait en sorte que le coût d’acquisition d’un intrant ne tient pas raisonnablement compte de son coût réel, d’établir ce coût en fonction d’une hiérarchie de cinq prix de substitution qui « tien[nen]t raisonnablement compte du coût réel de l’intrant », comme si ce coût n’était pas faussé par la situation du marché en question.
Les modifications ne donnent aucune indication quant à la façon dont l’ASFC doit déterminer lequel des cinq prix de substitution tient raisonnablement compte du « coût réel » de l’intrant. Ces cinq prix s’éloignent progressivement du prix réellement payé par l’exportateur ou d’autres producteurs dans le pays d’exportation pour les intrants produits dans le pays d’exportation, ce qui aboutit à l’utilisation de prix publiés pour des intrants identiques ou sensiblement identiques à l’extérieur du pays d’exportation « rectifié[s] pour tenir compte des différences en ce qui a trait à la comparabilité des prix avec le pays d’exportation ». L’ASFC disposera ainsi d’un large pouvoir discrétionnaire lui permettant de choisir parmi les cinq prix de substitution et de rajuster le prix des intrants qui en découleront, lorsque les prix de substitution le prévoient.
De façon plus générale, la latitude accrue dont disposera l’ASFC pour calculer la valeur normale construite lorsqu’elle constatera l’existence d’une « situation particulière du marché » incitera davantage les plaignants à alléguer qu’ils se trouvent dans une situation particulière. Comme l’ASFC dispose déjà d’un pouvoir discrétionnaire presque absolu en vertu de la Loi sur les mesures spéciales d’importation pour déterminer l’existence d’une situation particulière du marché, cela risque fort d’augmenter le caractère arbitraire des décisions en matière de dumping.
Répercussions
Les modifications proposées font partie d’une série de mesures que le gouvernement du Canada a prises récemment à la demande des producteurs sidérurgiques. Elles visent les produits d’acier importés, mais peuvent s’appliquer à toutes les marchandises faisant l’objet d’une enquête sur le dumping au Canada. Il reste à savoir si les modifications proposées survivraient à une contestation devant l’OMC. Entre-temps, si l’on se fie aux répercussions de dispositions comparables aux États-Unis, les producteurs canadiens devraient se prévaloir de ces modifications dans les demandes qu’ils soumettent à l’ASFC dès leur entrée en vigueur, et leurs effets devraient rapidement se faire sentir chez les producteurs et importateurs étrangers de tout produit visé actuellement par des mesures antidumping ou par d’éventuelles enquêtes sur le dumping.
Qui plus est, les nouvelles dispositions ne se limiteront pas aux nouvelles enquêtes; l’ASFC pourra les faire valoir dans d’autres procédures, notamment les réexamens, les révisions des valeurs normales propres aux exportateurs et, vraisemblablement, pour établir la valeur normale à la suite d’un appel interjeté en vertu de la LMSI. En raison du pouvoir arbitraire que possède l’ASFC de ne pas tenir compte des coûts réels des intrants pour calculer la valeur normale, il sera encore plus difficile pour les producteurs étrangers de connaître le prix auquel ils doivent vendre leurs marchandises au Canada pour éviter de devoir payer des droits antidumping. Les nouvelles dispositions posent également des risques pour les entreprises qui importent actuellement des marchandises au Canada dans le cadre de l’application des mesures antidumping; en outre, elles font suite aux récents changements apportés à la Politique de l’ASFC sur les réexamens de l’enquête et les révisions des valeurs normales, qui augmentent considérablement les risques d’imposition rétroactive de droits.
Si vous avez des questions au sujet des modifications proposées ou si vous voulez mieux comprendre les risques que ces modifications pourraient poser pour votre entreprise, veuillez communiquer avec un associé de notre groupe Commerce international et investissement.