Le titre ancestral et l’avenir de la tenure en fief simple

Dans une décision phare rendue le 7 août 2025, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a conclu que les descendants de la Première Nation Cowichan, qui comprend les tribus Cowichan, la Première Nation Stz’uminus, la tribu de Penelakut et la Première Nation d’Halalt (collectivement, les « Cowichans »), ont démontré l’existence d’un titre ancestral sur des portions du bras sud du fleuve Fraser, et déclaré que les Cowichans avaient un droit constitutionnel de pêcher dans ces eaux à des fins de subsistance.

La décision Cowichan Tribes v. Canada (Attorney General), 2025 BCSC 1490 (« Cowichan Tribes ») innove sur la question du rapport entre le titre ancestral et le fief simple.

À retenir

1. La décision crée des obligations juridiques immédiates et de l’incertitude

En déclarant que certains titres en fief simple octroyés par la Couronne sont viciés et invalides, la Cour crée des obligations immédiates pour le gouvernement, de même qu’un flou juridique pour les parties privées. La Couronne doit négocier avec les Cowichans pour tout projet d’utilisation des terres et conclure des ententes de transfert ou de partage dans un délai de 18 mois. De leur côté, les propriétaires privés en fief simple pourraient voir leur titre contesté. Il y aura donc un flou juridique important jusqu’à ce que les appels soient résolus ou que les négociations soient terminées.

2. Il s’agit d’un important précédent pour la revendication de titres ancestraux

Cette décision crée un important précédent qui pourrait changer la donne pour les revendications en cours et futures, en Colombie-Britannique et ailleurs au Canada, de titres ancestraux qui n’ont pas été éteints par traité. Elle démontre que la dépossession de territoires non cédés opérée par la Couronne peut encore faire l’objet d’un contrôle judiciaire et de réparations constitutionnelles, même si les territoires en question sont maintenant sous propriété privée.

3. Des questions de gouvernance et de compétence restent à résoudre

La Cour a omis de répondre à d’importantes questions sur la coexistence du titre ancestral et de l’intérêt en fief simple, laissant ainsi l’incertitude planer quant à la gouvernance des terres, à l’autorité réglementaire, aux obligations de consultation, aux pouvoirs de taxation et à la validité des licences et des permis déjà délivrés. Ces points en suspens nécessiteront certainement l’intervention de la cour d’appel ou la conclusion d’ententes entre les communautés autochtones, les gouvernements et les propriétaires fonciers privés.

Mise en contexte

Les Cowichans souhaitaient obtenir une déclaration de titre ancestral sur leur village estival traditionnel permanent situé sur la rive sud de l’île Lulu à Richmond, en Colombie-Britannique (Tl’uqtinus) et faire reconnaître un droit de pêche autochtone dans le bras sud du fleuve Fraser. Le Canada, la Colombie-Britannique, la Ville de Richmond, l’Administration portuaire Vancouver Fraser, la Première Nation de Tsawwassen et la Bande indienne de Musqueam se sont opposés à ces revendications.

La présence saisonnière des Cowichans à Tl’uqtinus est étayée par une importante preuve tirée de l’histoire orale et d’éléments ethnographiques, archéologiques et documentaires. Cette preuve a été entendue au cours d’un procès de 513 jours qui a débuté en septembre 2019. À partir de l’impressionnant dossier monté par les Cowichans, la Cour a conclu qu’ils avaient suffisamment occupé leur village permanent, les terres avoisinantes et la bande de terrain submergée située devant Tl’uqtinus avant, pendant et après 1846.

La Cour a retenu une preuve historique importante en appui à la revendication des Cowichans, soit une déclaration du gouverneur James Douglas, qui a affirmé en 1853 que [traduction] « la Reine l’avait spécialement mandaté de les traiter avec justice et humanité tant et aussi longtemps qu’ils maintiendraient la paix avec les peuplements voisins ». Pour la Cour, il s’agissait là [traduction] « d’une promesse solennelle relevant de l’honneur de la Couronne, le principe constitutionnel qui oblige la Couronne à agir honorablement dans ses rapports avec les peuples autochtones ». Malgré cette promesse, la communauté Cowichan établie à Tl’uqtinus n’a jamais été constituée en réserve. Entre 1871 et 1914, la Couronne a plutôt concédé des intérêts en fief simple sur le territoire.

Principales conclusions de la Cour

La Cour a conclu que les Cowichans avaient réussi à établir un titre ancestral sur une partie de Tl’uqtinus (les « terres visées par le titre des Cowichans »). Elle a aussi conclu que les intérêts en fief simple octroyés par la Couronne sur ces terres (notamment au Canada et à la Ville de Richmond) [traduction] « empiètent de façon injustifiée sur le titre ancestral des Cowichans » et que, à l’exception des intérêts du Canada relativement aux terres du Projet d’approvisionnement en carburant de l’aéroport de Vancouver, « les titres et intérêts en fief simple du Canada et de Richmond sur les terres visées par le titre des Cowichans sont viciés et invalides ».

La Cour a expliqué ce qu’elle entendait par « viciés et invalides » (defective and invalid) : l’octroi d’intérêts en fief simple a été effectué sans habilitation et, après la Confédération, sans autorité constitutionnelle. Elle a également souligné que [traduction] « le titre ancestral existe hors des limites du régime d’enregistrement des titres fonciers en Colombie-Britannique » et que l’enregistrement aux termes de la Land Title Act,R.S.B.C. 1996, c. 250 n’est pas forcément une preuve concluante que le propriétaire désigné au registre a un droit irrévocable sur les terres à faire valoir contre ceux qui détiennent ou réclament un titre ancestral.

Dans son étude de la relation entre le titre ancestral et le fief simple, la Cour a rejeté l’argument selon lequel l’octroi d’intérêts en fief simple par la Couronne provinciale supplantait de façon permanente le titre ancestral des Cowichans. Elle a plutôt conclu que le titre ancestral continuait d’exister sur les terres sur lesquelles la Couronne avait octroyé des droits. En se basant sur la jurisprudence, la Cour a conclu que, comme le titre ancestral et le titre de la Couronne peuvent coexister, le fief simple, qui lui-même dérive du titre de la Couronne, peut aussi coexister avec le titre ancestral.

La Cour a conclu que le titre ancestral était un droit antérieur et prioritaire protégé par la Constitution qui découle de l’occupation historique par les Cowichans, et non d’une concession de la Couronne. Par conséquent, la question appropriée pour comprendre la relation entre le fief simple et le titre ancestral n’est pas « que reste-t-il du titre ancestral après l’octroi de l’intérêt en fief simple? », mais « que reste-t-il de l’intérêt en fief simple après la reconnaissance du titre ancestral? ».

Lorsqu’un titre ancestral et des intérêts en fief simple existent sur les mêmes terres, ces intérêts doivent être envisagés dans une approche de réconciliation, un exercice auquel la Couronne doit participer et qui doit tenir compte des circonstances de l’espèce et des droits en jeu. Il se peut que les deux types d’intérêt soient valides et que l’exercice des droits leur étant associés doive être concilié. La Cour a statué que la Couronne a l’obligation de négocier de bonne foi avec les Cowichans quant aux droits qui se chevauchent, y compris ceux détenus par des tiers, d’une façon qui respecte le principe de l’honneur de la Couronne.

Défenses

Les défendeurs ont avancé plusieurs arguments pour leur défense, dont les délais de prescription, le manque de diligence et l’acquisition de bonne foi, à titre onéreux et sans connaissance préalable. La Cour a statué qu’il serait injuste que la Colombie-Britannique, dans le rôle de la Couronne, présente ces deux dernières défenses non pas pour son propre compte, mais pour celui de propriétaires fonciers privés n’étant pas parties à l’affaire. Elles n’ont été analysées qu’en lien avec Richmond, officiellement défenderesse, qui a eu l’occasion de présenter sa propre preuve et ses propres arguments.

À titre préliminaire, la Cour a rejeté l’argument des Cowichans selon lequel il fallait opposer une fin de non-recevoir aux moyens de défense présentés au motif que les Cowichans s’étaient raisonnablement fiés à la promesse du gouverneur Douglas de protéger les peuplements autochtones. De l’avis de la Cour, les faits ne lui permettaient pas de conclure que les critères de l’estoppel étaient satisfaits. La promesse faisait bel et bien intervenir l’honneur de la Couronne, mais elle n’était pas assez précise pour justifier un estoppel en faveur des Cowichans, et la preuve qu’ils avaient maintenu la paix conformément à cette promesse était insuffisante.

Délais de prescription

La Cour a conclu que les délais de prescription indiqués dans la législation provinciale ne permettaient pas de faire échec à la revendication des Cowichans, et ce, pour plusieurs raisons :

Les délais de prescription prévus par la loi ne peuvent pas empêcher les tribunaux de se prononcer sur la constitutionnalité des agissements de la Couronne.
Les tribunaux ont reconnu une exception à l’application des délais de prescription lorsque les communautés autochtones cherchent à obtenir un jugement déclaratoire contre la Couronne. Ce principe, tiré d’arrêts comme Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, reflète la nature constitutionnelle des droits ancestraux et l’importance de réparer les torts commis par la Couronne dans le passé. Toutefois, dans l’affaire Cowichan Tribes, la Cour a souligné que l’exception ne s’étend pas nécessairement aux tiers privés pouvant être directement touchés par la reconnaissance d’un titre ancestral.
Par ailleurs, la Cour assimile l’existence de titres en fief simple sur des terres visées par un titre ancestral à une intrusion continue. Comme l’atteinte est continue, la cause d’action l’est aussi, et les délais de prescription ne s’appliquent pas.

Manque de diligence

La Cour a également rejeté la défense de common law fondée sur la doctrine du manque de diligence. Il peut y avoir manque de diligence lorsqu’un demandeur accepte le statu quo ou lorsque le défendeur croit raisonnablement qu’il y a eu une telle acceptation. En l’espèce, le délai n’était pas déraisonnable vu la nature historique et constitutionnelle des droits revendiqués. La Cour a pris soin de souligner que les défenses de common law invoquées doivent être analysées à la lumière de l’honneur de la Couronne et du contexte particulier des revendications de titres ancestraux.

Acquisition de bonne foi, à titre onéreux et sans connaissance préalable

La Cour a étudié cette défense souvent invoquée par des propriétaires privés en fief simple. Elle a reconnu qu’elle pourrait, en principe, protéger les titres en fief simple des demandes en equity, mais a conclu qu’elle ne s’appliquait pas à Richmond, qui avait acquis les terres visées par le titre des Cowichans à l’occasion de ventes pour impôts municipaux aux termes de la Municipal Act, R.S.B.C. 1996, c. 323; l’acquisition n’était donc pas « à titre onéreux ».

Ayant rejeté les moyens de défense présentés, la Cour s’est penchée sur la question de la réparation. Elle n’a pas accordé de dommages-intérêts, estimant qu’une compensation financière ne suffirait pas vu la nature constitutionnelle du titre ancestral et l’atteinte continue. Elle a sommé les parties de s’efforcer de parvenir à la réconciliation au moyen de négociations.

Répercussions

Sociétés d’État et gouvernements

La décision Cowichan Tribes crée de l’incertitude juridique quant aux terrains et aux infrastructures de la Couronne situés sur les terres visées par le titre des Cowichans. Même si un appel est prévu (voir l’annonce de la procureure générale de la Colombie-Britannique à ce sujet), la Couronne a immédiatement l’obligation de négocier avec les Cowichans quant à toute utilisation projetée des parcelles en fief simple sur les terres visées par le titre des Cowichans. L’objet de la consultation s’annonce large, car la Cour semble s’être détachée de l’approche adoptée dans les affaires Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43 et Thomas and Saik’uz First Nation v. Rio Tinto Alcan Inc., 2022 BCSC 15, qui font la distinction entre l’atteinte historique et le nouvel effet défavorable pour déterminer s’il y a obligation de consulter.

Les défendeurs doivent aussi négocier pour atteindre une forme de réconciliation avec les Cowichans. Sous réserve des sursis qui pourraient être accordés en appel, la province doit transférer certaines portions des terres visées par le titre des Cowichans dans un délai de 18 mois, et elle devra vraisemblablement développer un cadre pour l’usage partagé des parcelles restantes.

De façon plus générale, la décision pourrait mener d’autres communautés autochtones de la province et du Canada à présenter des revendications similaires si elles n’ont pas été éteintes ou modifiées par des traités. La Couronne devra aussi certainement réviser diverses politiques, particulièrement en ce qui a trait à l’octroi de nouveaux intérêts en fief simple, à l’aliénation de terrains excédentaires et aux pratiques générales de consultation.

La décision Cowichan Tribes démontre aussi la pertinence du processus de négociation des traités de la Colombie-Britannique comme moyen de parvenir à une véritable réconciliation, notamment sur les questions de la propriété foncière et de la coordination des compétences.

Parties privées

La décision de la Cour dans l’affaire Cowichan Tribes a d’importantes conséquences pour les propriétaires privés en fief simple dans les terres visées par le titre des Cowichans. La conclusion selon laquelle certains intérêts octroyés par la Couronne sont « viciés et invalides » pourrait pousser certains d’entre eux à vouloir participer activement à l’appel. En parallèle, des propriétaires pourraient demander des précisions à la province et à la Ville de Richmond sur ce qu’elles entendent faire, que ce soit dans les négociations avec les Cowichans, la modification de politiques ou de lois ou la conclusion d’ententes transitoires.

Si elle est confirmée, la décision pourrait mener d’autres tribunaux à reconnaître des titres ancestraux sur des terres détenues en fief simple ailleurs en Colombie-Britannique et au Canada qui n’ont pas été cédées ou modifiées par un traité.

Contrairement aux défendeurs gouvernementaux dans l’affaire Cowichan Tribes, les parties privées pourraient réussir à faire valoir des moyens de défense comme le délai de prescription, le manque de diligence ou l’acquisition de bonne foi, à titre onéreux et sans connaissance préalable. Cela dit, si ces défenses peuvent empêcher la déclaration d’invalidité de leur intérêt, les propriétaires en fief simple pourraient tout de même être touchés par une déclaration de sa coexistence avec un titre ancestral. Il y aurait alors de l’incertitude quant à l’utilisation et la gouvernance des terres, et ils pourraient devoir obtenir le consentement ou la collaboration de la communauté autochtone détenant le titre ancestral.

La Cour n’a pas cru bon de donner des orientations précises sur ces incertitudes ou sur les grandes répercussions de sa décision, laissant du même coup plusieurs questions importantes sans réponse. Par exemple :

La jurisprudence associe la gouvernance au titre ancestral. Par conséquent, la communauté autochtone peut prétendre avoir le pouvoir de réglementer l’utilisation des terres visées par son titre ancestral qui font aussi l’objet d’un intérêt en fief simple. Pourrait-elle alors obliger les propriétaires en fief simple à obtenir des permis ou des approbations avant d’utiliser la terre d’une certaine façon?
Les tribunaux ont aussi statué que le titre ancestral comporte le droit de profiter du développement économique des terres. Une communauté autochtone détenant un tel titre pourrait-elle imposer des taxes, des frais ou d’autres charges aux occupants de ses terres, indépendamment des taxes et des impôts municipaux et provinciaux?
Les lois provinciales sont d’application limitée sur les terres faisant l’objet d’un titre ancestral reconnu. L’application de la réglementation provinciale ou municipale pourrait-elle, de la même façon, être limitée sur les terres détenues en fief simple faisant l’objet d’un titre ancestral reconnu?
Les droits conférés par la loi aux parties privées – comme les permis d’accès ou d’exploitation – existent-ils toujours sur les terres visées par un titre ancestral? Les tribunaux confirmeraient-ils la validité des licences ou des permis délivrés par des organismes d’État auparavant titulaires d’intérêts en fief simple?
Même si elle ne revendique pas compétence et ne remet pas en question l’applicabilité de la réglementation fédérale, provinciale ou municipale, la communauté autochtone pourrait tout de même revendiquer le droit d’être consultée au sujet de l’utilisation future des terres sur lesquelles elle a fait reconnaître un titre ancestral. La jurisprudence limitait généralement la consultation aux effets défavorables nouveaux ou continus, mais la décision Cowichan Tribes semble se détacher de ce cadre, ou du moins faire une distinction avec celui-ci. Comment les tribunaux apprécieront-ils dorénavant l’obligation de consultation dans un tel contexte?

Communautés autochtones

La décision Cowichan Tribes représente une avancée notable dans le droit : elle montre comment les tribunaux pourraient apprécier la validité des droits octroyés par la Couronne sur des territoires traditionnels qui ne sont pas visés par des traités prévoyant le sort de droits fonciers autochtones préexistants. En reconnaissant un titre ancestral sur des terres détenues en fief simple et en déclarant l’octroi de ces intérêts par la Couronne « vicié et invalide », la Cour a démontré que la dépossession, dans le passé, de territoires non cédés et non abandonnés maintenant détenus par des parties privées peut tout de même faire l’objet d’un contrôle judiciaire et de réparations constitutionnelles.

L’ordre de la Cour sommant le Canada et la Colombie-Britannique de négocier pour résoudre les intérêts concurrents sur les terres visées par des octrois de la Couronne et par le titre ancestral reflète l’évolution des normes qui encadrent les rapports entre les gouvernements et les détenteurs de droits autochtones. La décision démontre aussi que la résolution de telles revendications peut avoir d’importantes conséquences pour des tiers, dont des propriétaires fonciers privés.

Et pour la suite?

La Colombie-Britannique a confirmé son intention d’interjeter appel de la décision. Vu la portée du jugement, il est fort probable que de nombreuses parties prenantes veuillent intervenir en appel, comme des propriétaires fonciers privés, des fournisseurs de services publics et des communautés autochtones ayant des revendications concurrentes. L’appel pourrait aussi conduire à un examen législatif et à des changements de politique, particulièrement en ce qui a trait aux régimes d’enregistrement des titres fonciers, aux cadres de consultation et à la réconciliation d’intérêts concurrents. En attendant le jugement d’appel ou la fin des négociations, le flou persistera pour les parties ayant des intérêts sur les terres visées par le titre des Cowichans.

Pour en savoir plus sur les récents développements dans la jurisprudence entourant les titres ancestraux, lisez notre article paru en janvier 2025 sur un litige au Nouveau-Brunswick qui précède la décision Cowichan Tribes et explore l’évolution du droit quant aux revendications de titres ancestraux sur des terres détenues en fief simple : Litigation developments: Aboriginal title and fee simple title (en anglais seulement).

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