La Cour d’appel fédérale (CAF) a statué que le Cabinet n’avait pas de motifs raisonnables de croire qu’il existait une situation de crise nationale lorsqu’il a invoqué la Loi sur les mesures d’urgence pour contrer les manifestations du « Convoi de la liberté ». Dans l’affaire Canada (Procureur général) c. Association canadienne des libertés civiles1, la Cour a jugé que la Proclamation déclarant une urgence d’ordre public2 était déraisonnable et ultra vires.Elle a également jugé contraires à la Charte certaines des mesures d’application de la loi prises à la suite de cette Proclamation3. Par ces conclusions, la Cour a réaffirmé que les décisions du Cabinet sont susceptibles de contrôle judiciaire et que les conditions préalables prévues par la loi peuvent constituer des contraintes juridiques en matière d’examen du caractère raisonnable.
Contexte
Les premières semaines de 2022 ont été marquées par une série de manifestations et de blocus partout au Canada en réaction aux mesures de santé publique imposées dans le cadre de la pandémie de COVID-19. Le 14 février 2022, dans une proclamation, la gouverneure en conseil (GEC) a déclaré qu’il existait des motifs raisonnables de croire à un état d’urgence public. Elle a ensuite promulgué le Règlement sur les mesures d’urgence4 et le Décret sur les mesures économiques d’urgence5. Le Règlement interdisait de participer ou de se rendre à une assemblée publique dont il est raisonnable de penser qu’elle aurait pour effet de troubler la paix ou prévue dans des lieux désignés, tels que la Colline du Parlement, ou de fournir des biens destinés à faciliter ce type d’assemblée6. Le Décret obligeait les institutions financières à vérifier si elles détenaient des biens contrôlés par des « personnes désignées » et à communiquer ces renseignements à la GRC ou au SCRS7.
L’Association canadienne des libertés civiles, la Canadian Constitution Foundation et certaines personnes ayant participé aux manifestations ont demandé une révision judiciaire des décisions de la GEC. La Cour fédérale a jugé que les décisions de la GEC étaient déraisonnables, étant donné que la Proclamation ne satisfaisait pas aux exigences du paragraphe 17(1) de la Loi sur les mesures d’urgence, et que certaines dispositions du Règlement et du Décret contrevenaient à la Charte.La CAF a confirmé cette décision.
Les décisions du Cabinet sont susceptibles de révision judiciaire
La CAF a d’abord examiné la relation entre la GEC, qui a publié la Proclamation, et le Cabinet, qui a pris la décision de le faire. Elle a examiné cette question en réponse à la décision de la Cour fédérale d’admettre des preuves qui avaient été présentées au Cabinet, mais pas à la GEC — en général, une cour qui se prononce sur une révision judiciaire ne peut examiner que le dossier soumis au décideur8. La CAF a conclu qu’il n’y avait pas de distinction pratique entre le Cabinet et la GEC. Selon la convention constitutionnelle, bon nombre des décisions de la gouverneure générale sont prises par le Cabinet, notamment celle d’émettre la Proclamation9. En conséquence, la CAF a conclu que le véritable décideur en l’espèce était le Cabinet, et non la gouverneure générale, et qu’elle devait examiner tous les éléments dont disposait le Cabinet, sans se limiter au contenu du dossier qu’il avait présenté à la gouverneure générale10. La CAF a jugé que la Cour fédérale n’avait pas commis d’erreur en admettant ces éléments en preuve11. En arrivant à cette conclusion, elle a confirmé que les décisions du Cabinet sont susceptibles de révision judiciaire12.
La Proclamation n’était pas raisonnable
La décision de la CAF souligne que le caractère raisonnable d’une décision administrative doit être évalué au regard des contraintes imposées au décideur par le régime législatif applicable, comme l’établit l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov13.
La Loi sur les mesures d’urgence autorise le Cabinet à faire une proclamation déclarant un état d’urgence lorsqu’il a des motifs raisonnables de croire à l’existence d’une telle situation. La Loi sur les mesures d’urgence définit un « état d’urgence » comme une situation :
- de crise causée par des menaces envers la sécurité du Canada [...] au sens de l’article 2 de la Loi sur le service canadien du renseignement de sécurité;
- d’une gravité telle qu’elle constitue une situation de crise nationale, définie comme une situation urgente, critique et de nature temporaire qui met gravement en danger la vie, la santé ou la sécurité des Canadiens, qui échappe à la capacité ou aux pouvoirs d’intervention des provinces et à laquelle il n’est pas possible de faire face adéquatement sous le régime des lois du Canada.
La CAF a conclu que la Loi sur les mesures d’urgence ne confère pas au Cabinet un pouvoir discrétionnaire illimité14. Elle a estimé que les deux critères énoncés ci-dessus constituent plutôt des conditions préalables imposées par la loi qui doivent être satisfaites pour que le Cabinet puisse déclarer un état d’urgence à sa discrétion15.
Bien qu’il dispose d’un large pouvoir discrétionnaire pour déclarer l’état d’urgence, le Cabinet peut s’en prévaloir seulement s’il a des motifs raisonnables de croire que sont réunies les deux conditions préalables objectives prévues par la loi, à savoir des « menaces envers la sécurité du Canada » et une « situation de crise nationale ».
La CAF a fondé cette conclusion sur le principe établi voulant que le libellé de la loi limite à la fois la portée du pouvoir discrétionnaire du décideur et le degré de déférence qui lui est dû16. Lorsque le législateur recourt à des termes précis pour circonscrire les pouvoirs d’un décideur, celui-ci ne dispose que d’un pouvoir discrétionnaire restreint pour interpréter ces dispositions17.
Pour étayer son argument contraire, le procureur général a invoqué le rapport de la Commission sur l’état d’urgence, publié le 17 février 2023 (le rapport de la Commission), affirmant que le Cabinet devait bénéficier d’un large pouvoir discrétionnaire dans son interprétation des conditions préalables prévues par la Loi sur les mesures d’urgence. Dans sa conclusion selon laquelle les conditions pour invoquer l’état d’urgence étaient réunies18, le rapport de la Commission affirme que la Loi sur les mesures d’urgence comprend des concepts généraux et ouverts, comme « menace » et « grave », qui laissaient la possibilité que des personnes raisonnables ne soient pas d’accord19.
La CAF a rejeté cet argument, affirmant que le mandat de la Commission ne ressemble en rien au rôle de la Cour lors d’un contrôle judiciaire20. Le rôle de la Commission consistait à faire enquête sur les circonstances qui avaient donné lieu à la déclaration d’état d’urgence, tandis que celui de la Cour fédérale est de se prononcer sur la légalité de la Proclamation21.
La CAF a ajouté que les concepts généraux contenus dans la Loi sur les mesures d’urgence sont définis de manière précise avec des références à d’autres lois et que leur terminologie a déjà été interprétée par les tribunaux22. Le choix du Parlement de limiter le pouvoir discrétionnaire du Cabinet dans la Loi sur les mesures d’urgence doit être analysé dans le contexte de la loi qui l’a précédée, soit la Loi sur les mesures de guerre23. Cette loihabilitait le Parlement à faire une proclamation similaire à celle de l’état d’urgence prévu par la Loi sur les mesures d’urgence, mais sans toutefois préciser les circonstances justifiant une telle proclamation24.
La CAF a noté que les débats parlementaires entourant la promulgation de la Loi sur les mesures d’urgence ont démontré que le législateur avait délibérément inclus des termes législatifs limitant le pouvoir discrétionnaire du Cabinet afin que les tribunaux puissent procéder au contrôle judiciaire d’une déclaration d’état d’urgence selon des fondements objectifs25.
L’ensemble de ces facteurs a conduit la CAF à conclure que les conditions préalables prévues par la Loi sur les mesures d’urgence constituent des contraintes juridiques objectives qui doivent être satisfaites avant que le Cabinet puisse exercer son pouvoir discrétionnaire de proclamer l’état d’urgence26.
Dans cette affaire, la CAF a confirmé la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle la décision du Cabinet de publier la Proclamation était déraisonnable, étant donné qu’aucune des conditions prévues par la Loi sur les mesures d’urgence n’était satisfaite.
Il convient de noter que, dans la décision de la Cour fédérale, le juge s’est montré compréhensif en affirmant que s’il avait siégé au Cabinet, il aurait peut-être accepté d’invoquer la Loi sur les mesures d’urgence. Le Canada a fait valoir que cet élément démontrait que la Cour fédérale avait évalué de manière inappropriée la décision du Cabinet avec le recul. La CAF n’a pas été convaincue que cette déclaration discréditait les conclusions de la Cour fédérale. Elle a plutôt estimé que cette déclaration prouve que n’importe qui pouvait se tromper (même un juge) s’il se retrouvait dans la situation du gouvernement. Le contrôle judiciaire ne porte pas sur ce qu’un juge aurait pu faire dans ces circonstances, mais vise plutôt à déterminer si la décision est raisonnable compte tenu des faits et du droit dont disposait le décideur lorsqu’il a rendu sa décision. Dans cette affaire, la décision appartenait au Cabinet, et la déclaration d’un juge de la Cour fédérale affirmant qu’il aurait pu accepter d’invoquer la Loi sur les mesures d’urgence en février 2022 est sans pertinence et ne rend pas la décision raisonnable.
1. Menaces à la sécurité du Canada
La Loi sur les mesures d’urgence adopte la définition des menaces envers la sécurité du Canada tirée de l’article 2 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité (Loi sur le SCRS). En appliquant l’approche moderne à l’interprétation des lois, la Cour d’appel fédérale a fait remarquer que le Parlement avait expressément choisi la définition de la Loi sur le SCRS pour donner à ce terme un sens constant et uniforme27. La définition de « menaces envers la sécurité du Canada » donnée dans la Loi sur le SCRS a été reprise dans neuf autres lois fédérales après un examen approfondi par le Parlement28.
La CAF a ensuite appliqué la présomption d’uniformité, selon laquelle le terme « menaces envers la sécurité du Canada » doit avoir le même sens dans toutes les lois29. La définition donnée dans la Loi sur le SCRS exige qu’il y ait un risque de « violence grave »30 contre des personnes ou des biens. La CAF a estimé que la violence grave contre des personnes doit impliquer au moins des lésions corporelles au sens du Code criminel, et que la violence grave contre des biens doit atteindre le niveau des infractions prévues par le Code criminel liées à la destruction ou aux dommages aux biens31.
La CAF a en outre statué qu’à la lumière du libellé, du contexte et de l’objet de la définition donnée dans la Loi sur le SCRS, l’interprétation qui élargit la notion de violence grave aux perturbations économiques touchant les infrastructures essentielles est injustifiée et déraisonnable32. La CAF a associé l’adoption par le Parlement de la définition donnée dans la Loi sur le SCRS à son intention d’empêcher la répétition des excès et des abus s’étant produits sous le régime de la Loi sur les mesures de guerre. C’est pourquoi elle a défini en termes très stricts les circonstances dans lesquelles l’état d’urgence peut être déclaré33.
Lorsqu’il a décidé d’émettre la Proclamation, le Cabinet n’avait que très peu de preuves tangibles de violences graves ou de menaces de violences graves34. Il a plutôt fondé sa décision sur le préjudice économique causé par les blocus et sur des conjectures quant à ce qui pouvait se produire en cas de poursuite des manifestations. Qui plus est, il disposait d’une évaluation du SCRS selon laquelle les manifestations ne constituaient pas une menace pour la sécurité du Canada. Aucune autre évaluation des menaces n’avait été présentée au Cabinet35. En conséquence, la CAF a conclu qu’il n’existait aucune preuve solide permettant de soutenir de manière raisonnable que le seuil légal avait été atteint. Plus précisément, elle a estimé que les expressions « menaces pour la sécurité du Canada » et « violence grave » ne couvrent pas les conséquences purement économiques ou la perturbation potentielle des biens et services essentiels36.
2. Situation de crise nationale
La CAF a également jugé que le Cabinet n’avait pas de motifs raisonnables de croire que la situation atteignait le niveau d’une « situation de crise nationale ». Pour parvenir à cette conclusion, elle a souligné que l’interprétation de l’expression « situation de crise nationale » devait être conforme à la distribution des pouvoirs législatifs prévue dans la Loi constitutionnelle de 186737. La définition d’une situation de crise nationale figurant à l’article 3 de la Loi sur les mesures d’urgence reprend les termes utilisés par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi sur la Loi anti-inflation38 pour décrire le volet « urgence » du pouvoir de maintenir la paix, l’ordre et le bon gouvernement. La CAF a estimé que ce parallèle montre que le Parlement souhaitait que le pouvoir de déclarer l’état d’urgence soit exercé avec parcimonie par le Cabinet39.
Dans cette affaire, aucun élément du dossier soumis au Cabinet ne permettait de conclure que la vie, la santé ou la sécurité de quiconque était en danger40. La Cour a en outre estimé que le Cabinet ne disposait pas de preuves suffisantes pour conclure que l’urgence prenait une ampleur « nationale ».
En particulier, la CAF a souligné que la plupart des provinces consultées avaient indiqué au Cabinet que leur capacité et leurs pouvoirs n’avaient pas été dépassés et que le recours à la Loi sur les mesures d’urgence serait source de division et ne serait pas constructif ni nécessaire41. Elle a conclu que, dans ses motifs à l’appui de la Proclamation, le Cabinet n’avait pas suffisamment tenu compte de ces observations42. Par conséquent, sur le fondement du dossier à sa disposition, le Cabinet ne pouvait raisonnablement conclure que la capacité et les pouvoirs provinciaux existants étaient insuffisants pour faire face efficacement à la situation43.
Enfin, la CAF a conclu que le Cabinet n’avait pas de motifs raisonnables pour conclure que les autres lois canadiennes ne permettaient pas de faire face efficacement à la situation44. Elle a estimé que de nombreuses infractions au Code criminel habilitaient la police à arrêter et à inculper les manifestants45. Les autres manifestations du Convoi à l’extérieur d’Ottawa avaient été résolues efficacement avec les outils juridiques existants46. Les motifs du Cabinet ne prenaient pas ces outils en juste considération.
Certaines dispositions du Règlement et du Décret étaient contraires à la Charte
La CAF s’est ensuite demandé si le Règlement et le Décret étaient contraires aux alinéas 2b) et 2c) et à l’article 8 de la Charte.
Premièrement, le Règlement interdisait à quiconque de participer à une assemblée publique dont il est raisonnable de penser qu’elle aurait pour effet de troubler la paix, de se rendre dans une zone où une telle assemblée avait lieu et de fournir, directement ou indirectement, des biens pour faciliter une telle assemblée ou pour en faire bénéficier un participant. La Cour a statué que ces interdictions enfreignaient la protection de la liberté d’expression prévue à l’alinéa 2b) de la Charte.
La CAF a estimé que la participation à une manifestation ou à un blocus relevait de la liberté d’expression47. Elle a ensuite conclu que le Règlement criminalisait la simple présence de qui que ce soit aux manifestations, que la personne ait ou non participé à des actes de violence ou troublé la paix. Selon la CAF, le Règlement portait atteinte à la liberté d’expression des manifestants qui souhaitaient exprimer pacifiquement leur insatisfaction au sujet des politiques gouvernementales48. Elle a conclu que le Règlement avait pour objet et pour effet de restreindre la liberté d’expression49.
La CAF a conclu que, selon l’article 1, les restrictions contraires à la Charte n’étaient pas justifiées. Plus précisément, elle a estimé qu’il existait des moyens plus proportionnés d’atteindre les objectifs du Cabinet : la portée géographique des restrictions n’était pas limitée50, elles pouvaient s’appliquer à des personnes qui ne participaient pas activement aux blocus51 et aussi toucher des personnes présentes dans la zone ou qui fournissaient eau et nourriture à des manifestants pacifiques52. Ces effets indésirables n’étaient pas justifiés.
Deuxièmement, le Décret ordonnait aux institutions financières de cesser toute opération portant sur les actifs de certaines personnes désignées et d’informer le SCRS ou la GRC des biens qu’elles détenaient au nom de ces personnes. La Cour a conclu que cette dernière disposition violait l’article 8 de la Charte, qui protège contre les fouilles, les perquisitions ou les saisies abusives.
Pour qu’une fouille soit jugée raisonnable, il faut que la loi qui l’autorise et la manière d’y procéder soient elles-mêmes raisonnables53. Le Décret ne remplissait pas ces conditions. Les fouilles sans mandat, comme celles autorisées par le Décret, sont présumées déraisonnables54. La CAF a noté que le Décret enjoignait aux institutions financières de fournir à la police des renseignements confidentiels sur des personnes présumées avoir commis des infractions au Règlement55. Selon la CAF, le Décret « avait délégué un pouvoir d’agir » aux institutions financières sans leur donner d’instructions sur l’exercice de leurs obligations de fournir des renseignements56. La Cour s’est également inquiétée du fait que le Décret ne prévoyait aucun mécanisme de réparation pour les « personnes désignées »57 et, à son avis, « le problème le plus flagrant » du Décret est que les renseignements recueillis par les institutions pouvaient être communiqués à la GRC ou au SCRS sans mandat ni autre forme d’autorisation préalable58. Ces dispositions relatives aux renseignements ont porté atteinte de manière plus que minimale à la protection prévue à l’article 8 contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives, de sorte que la violation n’était pas justifiée aux termes de l’article 1 de la Charte.
Pour finir, la CAF a refusé de statuer sur un appel interjeté contre la décision de la Cour fédérale selon laquelle le Règlement ne violait pas le droit à la « liberté de réunion pacifique » prévu à l’alinéa 2c) de la Charte59. Sans souscrire à l’analyse de la Cour fédérale, la CAF a jugé que la revendication fondée sur l’alinéa 2c) était intégrée à celle fondée sur l’alinéa 2b), de sorte qu’il n’était pas nécessaire de se prononcer sur ce motif tiré de la Charte60.
Points à retenir
Cette décision importante contient des enseignements pour le recours futur à la Loi sur les mesures d’urgence et pour le droit administratif en général. Voici quelques-uns de ces enseignements :
- Les décisions du Cabinet sont susceptibles de contrôle judiciaire, même lorsque le Cabinet est le décideur dans les faits, mais pas le décideur officiel. Ce principe, qui s’applique également aux Cabinets provinciaux, garantit la responsabilité des pouvoirs publics grâce au mécanisme de contrôle judiciaire de la Cour fédérale61.
- Les conditions légales préalables à la prise de décision constituent des contraintes juridiques selon la norme de la décision raisonnable tirée de l’arrêt Vavilov. Les décisions qui ne satisfont pas aux conditions légales préalables ne seront guère prises en considération et ne seront pas jugées raisonnables.
- En particulier, les décideurs qui examinent des questions d’interprétation législative sont liés par la signification établie de termes identiques ou similaires dans des lois connexes.
- Les futures décisions du Cabinet invoquant la Loi sur les mesures d’urgence par proclamation seront considérées comme raisonnables seulement lorsque le Cabinet trouvera des motifs objectivement raisonnables de croire à l’existence d’un état d’urgence au sens de la Loi.
- En raison de l’étendue considérable des pouvoirs conférés, il conviendra désormais d’adapter le recours à la Loi sur les mesures d’urgence de manière à ce que les restrictions imposées soient proportionnées au préjudice visé.
