Des titres miniers aux projets nucléaires : évolution du rôle de la DNUDPA en droit canadien

En 2025, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique et la Cour fédérale du Canada ont rendu des décisions importantes sur le rôle de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA) dans l’interprétation et l’application des lois provinciales et fédérales. Malgré la possibilité d’appel, ces décisions ont des conséquences immédiates et considérables pour les peuples autochtones, les promoteurs de projets et les gouvernements.

Points à retenir

1. La DNUDPA fait maintenant partie du droit canadien comme outil d’interprétation : La Cour d’appel de la C.-B. et la Cour fédérale ont confirmé que la DNUDPA doit guider l’interprétation des lois et des obligations constitutionnelles, mais qu’elle ne crée pas de nouveaux droits à part entière.
2. Les implications juridiques et politiques sont importantes : Les incohérences entre les lois internes et la DNUDPA peuvent être tranchées devant les tribunaux, et les organismes de réglementation peuvent tenir compte de la DNUDPA dans l’évaluation des décisions de la Couronne.
3. Les normes en matière de consultation évoluent : Au fédéral et en Colombie-Britannique, la DNUDPA devrait être vue comme un cadre pour la réconciliation qui élève la norme de consultation au-delà de ce que prévoit la common law.
4. La Colombie-Britannique pourrait modifier sa loi sur la DNUDPA en réponse à ces décisions : À quoi ressembleraient ces modifications? Le gouvernement fédéral emboîterait-il le pas?

Contexte

La DNUDPA, adoptée à l’Assemblée générale des Nations Unies en 2007, est une déclaration qui énonce les droits des peuples autochtones. Elle met l’accent sur le respect et la promotion de leurs droits inhérents et établit des normes minimales pour leur survie, leur dignité et leur bien-être. La DNUDPA affirme des droits comme ceux à l’autodétermination, à l’autonomie gouvernementale et au contrôle des terres traditionnelles et des ressources. Un de ses aspects clés est l’obligation pour les États de solliciter le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (parfois connu sous le sigle « CPLCC »), des peuples autochtones avant d’approuver des projets qui touchent leurs terres ou leurs ressources, pour s’assurer de leur participation et de leur accord réels.

En 2019, le gouvernement de la Colombie-Britannique a adopté la Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act, S.B.C. 2019, c. 44 (la « Loi de la C.-B. sur la Déclaration »), devenant ce faisant le premier à intégrer la DNUDPA comme cadre pour la réconciliation. Cette loi vise à harmoniser les lois de la province aux normes de la DNUDPA, à contribuer à sa mise en œuvre et à favoriser les efforts de réconciliation. Elle exige entre autres que la province prenne toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que ses lois soient conformes à la DNUDPA, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique.

En l’adoptant, le gouvernement provincial a affirmé que son intention n’était pas de donner force de loi à la DNUDPA elle-même, mais qu’il allait tout de même [TRADUCTION] « intégrer ces normes internationalement reconnues au droit provincial », et que la DNUDPA pouvait être utilisée comme « outil d’interprétation »¹.

En 2021, la province a modifié son Interpretation Act, R.S.C.B. 1996, c. 238, pour qu’elle exige que chaque loi et règlement soit [TRADUCTION] « interprété de manière à respecter la [Loi de la C.-B. sur la Déclaration] ».

À l’Assemblée législative, l’opposition a posé des questions sur l’effet de cette modification sur la prise de décisions dans la province, auxquelles le gouvernement n’a pas pleinement répondu. À l’étape de l’étude en comité, M. De Jong a posé une question hypothétique à l’honorable D. Eby (le procureur général de l’époque) : lorsqu’elle étudie la cession de terres, la province doit-elle tenir compte des dispositions de la DNUDPA portant sur le droit des peuples autochtones « de définir et d’établir des priorités et des stratégies pour la mise en valeur et l’utilisation de leurs terres ou territoires et autres ressources » (article 32(1)) ou sur l’obligation des États de les consulter « en vue d’obtenir leur consentement, donné librement et en connaissance de cause, avant l’approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires » (article 32(2))? Au lieu de répondre, le procureur général a mis fin au débat et soumis les modifications au vote². La troisième lecture et la sanction royale ont suivi peu de temps après. La jurisprudence canadienne récente (qui fait l’objet d’une discussion ci-après) y a répondu par un « oui » très clair.

En 2021, le gouvernement fédéral a adopté la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, L.C. 2021, c. 14 (la « Loi fédérale sur la Déclaration »). Dans cette loi, il prend l’engagement « d’adopter et de mettre en œuvre la Déclaration et d’en faire le cadre de la réconciliation » et confirme « que la Déclaration est une source d’interprétation du droit canadien ». L’article 4 de la Loi fédérale sur la Déclaration indique qu’elle a pour objet « de confirmer que la Déclaration constitue un instrument international universel en matière de droits de la personne qui trouve application en droit canadien » et « d’encadrer la mise en œuvre de la Déclaration par le gouvernement du Canada ».

Dans le Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5, la Cour suprême du Canada a conclu que la Loi fédérale sur la Déclaration intégrait la DNUDPA dans le droit positif du pays.

Comme nous l’expliquons ci-dessous, cette année, les décisions Gitxaala v. British Columbia (Chief Gold Commissioner), 2025 BCCA 430, et Première Nation de Kebaowek c. Laboratoires nucléaires canadiens, 2025 CF 319, se sont aussi penchées sur les effets de la DNUDPA au Canada.

Gitxaala v. British Columbia (Chief Gold Commissioner)

Cour suprême de la Colombie-Britannique (2023 BCSC 1680)

En 2023, la Nation Gitxaala et la Première Nation Ehattesahet ont contesté l’exploitation du système en ligne d’enregistrement automatique des titres miniers de la Colombie-Britannique, qui permettait à des « mineurs autorisés » d’enregistrer des claims miniers sur des terres de la Couronne sans d’abord consulter les Premières Nations touchées. Selon les requérantes, le système enfreint leurs droits prévus par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, le principe de l’honneur de la Couronne, l’article 3 de la Loi de la C.-B. sur la Déclaration et la DNUDPA.

Le 26 septembre 2023, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a conclu que l’octroi de claims miniers aux termes de la Mineral Tenure Act enclenchait l’obligation de consulter et que l’absence de mécanisme de consultation préalable à l’enregistrement était contraire à cette obligation. Elle n’a toutefois pas souscrit à l’argument selon lequel la Loi de la C.-B. sur la Déclaration intégrait la DNUDPA au droit de la province. Selon elle, la DNUDPA [TRADUCTION] « demeure un instrument international non exécutoire ». Le juge s’est exprimé ainsi :

[TRADUCTION] « Une interprétation téléologique juste de la [Loi de la C.-B. sur la Déclaration] ne nous mène pas à conclure qu’elle “intègre” la DNUDPA dans le droit interne. Elle prévoit plutôt un processus où la province, “en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones de la Colombie-Britannique”, prépare et met en œuvre un plan d’action pour répondre aux objectifs de la DNUDPA. » (par. 466)

La Cour a refusé de répondre à la question de savoir si le régime de claims miniers était conforme à la DNUDPA, jugeant qu’elle outrepassait sa compétence.

La Cour a suspendu sa déclaration selon laquelle le système de claims miniers de la Mineral Tenure Act déclenchait une obligation de consulter pendant 18 mois, pour permettre au gouvernement de [TRADUCTION] « procéder à des consultations et à la conception d’un régime qui laisse la place à la consultation »³. À la suite de cette décision, le gouvernement a publié son cadre de consultation pour les claims miniers (MCCF, en anglais seulement), qui prévoit maintenant un processus de consultation pour les demandes de claims miniers qui touchent les Premières Nations.

Cliquez ici pour consulter l’analyse qu’a faite BLG de cette décision (en anglais seulement).

Cour d’appel de la Colombie-Britannique (2025 BCCA 430)

Les nations Gitxaala et Ehattesaht ont interjeté appel du refus de la Cour suprême de trancher sur la conformité du régime de claims miniers de la Colombie-Britannique à la DNUDPA. Elles souhaitaient faire déclarer le régime incompatible avec la DNUDPA.

Le 5 décembre 2025, la Cour d’appel, à la majorité, a accueilli l’appel. Pour en arriver à cette décision, elle a effectué une analyse détaillée du rôle de la DNUDPA dans le droit provincial, plus particulièrement à l’aune de la Loi de la C.-B. sur la Déclaration et de l’Interpretation Act, R.S.B.C. 1996, c. 238.

Les motifs de la majorité, rédigés par la juge Dickson (avec l’accord de la juge Iyer), contiennent plusieurs conclusions importantes [TRADUCTION] :

• « Lorsque bien interprétée, la [Loi de la C.-B. sur la Déclaration] intègre la DNUDPA dans le droit positif de la Colombie-Britannique avec effet juridique immédiat. Cela ne signifie pas que l’alinéa 2(a) de cette loi crée ou confère de nouveaux droits substantiels ou de nouvelles obligations découlant de la DNUDPA. »⁴
• Le paragraphe 8.1(3) de l’Interpretation Act « établit une présomption légale simple de compatibilité entre les textes de loi de la Colombie-Britannique et la DNUDPA qui opère de façon similaire à la présomption de conformité » ⁵
• « La DNUDPA devrait être appliquée comme une source importante pour l’interprétation du droit canadien conformément à la présomption de conformité », et elle « ne devrait pas être traitée comme un simple “instrument international non exécutoire” auquel l’on n’accorde qu’un poids modeste ou modéré, voire aucun poids, au choix, dans un exercice interprétatif »⁶
• « Une question ne devient pas impossible à trancher simplement parce qu’elle fait intervenir des dimensions sociales ou politiques complexes ou controversées. »⁷
• « Lorsque bien interprété, l’article 3 [de la Loi de la C.-B. sur la Déclaration] n’empêche pas les tribunaux de trancher sur la comptabilité d’une loi de la province avec la DNUDPA et ne les prive pas de leur compétence à cet égard lorsqu’une partie autochtone leur demande de régler son différend avec la Couronne quant à l’application présumée d’une obligation. »⁸

Le juge Riley, dissident, a souscrit à la conclusion de la majorité quant au statut de la DNUDPA en droit britanno-colombien, mais pas à celle sur la possibilité de trancher les questions découlant de la Loi de la C.-B. sur la Déclaration en justice. À son avis, cette loi guide les obligations légales du gouvernement en matière de consultation, mais il n’appartient pas aux tribunaux de résoudre les incohérences entre les lois provinciales et la DNUDPA.

La majorité et la dissidence notent toutes deux que la DNUDPA ne représente plus un simple idéal ou un instrument non contraignant en Colombie-Britannique. Elle fait partie de la structure juridique provinciale à titre d’outil d’interprétation, et le gouvernement a l’obligation légale d’adopter des lois qui y sont conformes – sur le fond, son effet dépend toutefois des lois habilitantes et de la nature de la disposition de la DNUDPA concernée.

La majorité a appliqué ce prisme interprétatif et conclu que le régime de claims miniers de la Mineral Tenure Act était [TRADUCTION] « manifestement incompatible » avec la DNUDPA, et que « la conduite [de la Couronne] dans l’établissement d’un système en ligne permettant l’enregistrement automatique de titres miniers sans obligation de consultation préalable ou de coopération avec les peuples autochtones touchés était contraire au paragraphe 32(2) de [la DNUDPA] »⁹. Comme la nation Gitxaala a seulement interjeté appel du refus du tribunal inférieur de rendre un jugement déclaratoire, la Cour ne s’est pas prononcée sur la validité de la Mineral Tenue Act et n’a pas ordonné qu’elle soit modifiée de façon à ce qu’elle soit conforme à la DNUDPA.

Les parties ont jusqu’au 9 février 2026 pour demander l’autorisation d’en appeler à la Cour suprême du Canada.

Le premier ministre David Eby a déclaré que le gouvernement de la Colombie-Britannique pourrait modifier la Loi de la C.-B. sur la Déclaration et l’Interpretation Act pour contrer les effets de la décision Gitxaala, sans donner de précisions sur ces modifications.

Première Nation de Kebaowek c. Laboratoires nucléaires canadiens, 2025 CF 319

Une décision sur le rôle de la DNUDPA dans la détermination de la suffisance d’une consultation par le gouvernement a aussi été récemment rendue à l’échelon fédéral.

Le 19 février 2025, dans l’affaire Première Nation de Kebaowek c. Laboratoires nucléaires canadiens, la Cour fédérale a conclu que le défaut de la Commission canadienne de sûreté nucléaire (« CCSN ») d’appliquer la DNUDPA comme prisme d’interprétation pour l’évaluation du respect par la Couronne de son obligation de consulter et d’accommoder constituait une erreur de droit.

La demanderesse, la Première Nation de Kebaowek, souhaitait la révision judiciaire d’une décision du 8 janvier 2024 dans laquelle la CCSN accorde à Laboratoires Nucléaires Canadiens Ltée une modification à son permis d’exploitation d’un établissement de recherche et d’essais nucléaires pour son site des Laboratoires de Chalk River afin que soit autorisée la construction d’une installation de gestion des déchets près de la surface.

La Cour a conclu que la DNUDPA a été intégrée dans le droit positif du Canada et doit donc servir à interpréter les lois et obligations constitutionnelles canadiennes, y compris l’obligation de consulter et d’accommoder. Elle a cité un arrêt récent de la Cour suprême du Canada et le préambule de la Loi fédérale sur la Déclaration pour confirmer que la DNUDPA n’est pas une source indépendante de droits exécutoires : elle établit plutôt des normes minimales et un cadre qui restreint et guide l’interprétation des obligations légales canadiennes.

Voici certaines de ses principales conclusions :

• « [L]a jurisprudence étaye la conclusion selon laquelle la DNUDPA constitue, de toute évidence, un prisme d’interprétation devant être appliqué [par les décideurs administratifs et judiciaires, y compris les tribunaux comme la CCSN,] dans l’analyse des droits garantis par l’article 35. »¹⁰
• « La conclusion de la [CCSN] selon laquelle elle n’avait pas compétence pour interpréter et appliquer la DNUDPA constitue une erreur de droit et ne respecte pas la présomption de conformité. »¹¹
• « [La] norme [du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause au sens de la DNUDPA] exige un processus qui donne un rôle central à l’obligation de mener des consultations et des négociations approfondies dans le dessein de parvenir à un accord mutuel. »¹²
• « [L]e CPLCC constitue un droit à un processus rigoureux […] il ne s’agit pas d’un droit de veto ou d’un droit à un résultat donné. »¹³

Laboratoires Nucléaires Canadiens Ltée a interjeté appel de la décision de la Cour fédérale. La Cour d’appel fédérale a entendu l’appel en octobre 2025, mais n’a pas encore rendu sa décision.

Répercussions

Ensemble, ces décisions annoncent une poussée vers l’intégration des normes sur les droits internationaux des Autochtones dans les cadres juridiques canadiens. Elles confirment que les questions d’incompatibilité entre les lois internes et la DNUDPA peuvent être tranchées par les tribunaux et exigent que la Couronne remédie aux incompatibilités dans le cadre d’un processus de consultation. Plusieurs questions demeurent toutefois sans réponse :

• Comment la DNUDPA et les lois britanno-colombienne et fédérale à son sujet élargiront-elles la portée d’autres lois existantes? Les tribunaux importeront-ils l’obligation du gouvernement d’obtenir le « consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause » ou d’autres principes de la DNUDPA dans des textes de loi qui ne les prévoient pas expressément?
• Quelle interprétation sera faite de l’obligation de consulter du Canada et de la Colombie-Britannique dans d’autres contextes? Pour l’heure, la portée de la consultation varie dans la common law selon la solidité de la revendication de droits ancestraux et la gravité du préjudice potentiel. Les tribunaux commenceront-ils à exiger que ces gouvernements sollicitent le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause des peuples autochtones au sens de la DNUDPA pour tous les efforts de consultation, ou seulement en présence d’une revendication solide et d’un préjudice potentiel grave?
• À quoi ressembleraient d’éventuelles modifications à la Loi de la C.-B. sur la Déclaration? La province modifiera-t-elle aussi les dispositions connexes de l’Interpretation Act? Le gouvernement fédéral révisera-t-il lui aussi sa loi sur la DNUDPA, vu ce qui s’apparente à un changement de cap du premier ministre Carney? De façon plus générale, si la DNUDPA n’est pas le bon cadre pour la réconciliation, qu’est-ce qui devrait la remplacer?

Dans l’immédiat, d’un point de vue pratique :

• Les représentants du gouvernement fédéral et de la Colombie-Britannique devront réévaluer leurs processus de consultation pour s’assurer qu’ils reflètent les principes de la DNUDPA. Il leur faudra probablement déployer de sérieux efforts pour obtenir le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause des peuples autochtones dans le cadre de la consultation, du moins lorsque cette obligation se situe à l’extrémité « supérieure » du continuum.
• Pour les promoteurs de l’industrie, ces décisions démontrent que, pour obtenir le soutien des communautés autochtones, il faut une communication rigoureuse et transparente dès le début. L’instauration d’un lien de confiance et d’un climat de véritable collaboration aide à réduire les risques juridiques et à augmenter la certitude entourant le projet. Concrètement, cela signifie aller au-delà des normes minimales prévues par la common law en matière de consultation et adopter des stratégies proactives qui tiennent compte des intérêts, des inquiétudes et des attentes plus globaux des peuples autochtones.

Ces décisions confirment surtout que la DNUDPA n’est plus qu’un idéal auquel aspirer : il s’agit d’un outil d’interprétation exécutoire qui façonne le droit fédéral et britanno-colombien. À l’avenir, les gouvernements, agences et organismes de réglementation fédéraux et britanno-colombiens devront tenir compte de ce cadre juridique en évolution dans leurs projets et décisions réglementaires.

BLG conseille régulièrement des clients au sujet des droits autochtones et de leur interaction avec les cadres réglementaires et la préparation de projets. Vous avez des questions sur les répercussions de la DNUDPA, de la Loi de la C.-B. sur la Déclaration, de la Loi fédérale sur la Déclaration ou des décisions récentes dans les affaires Gitxaala et Kebaowek pour vos projets ou vos activités? Communiquez avec les autrices et auteurs, l’une des personnes-ressources ci-dessous ou un membre du groupe Droit autochtone de BLG.