La décision faisait suite à un renvoi du gouvernement du Québec qui a contesté la constitutionnalité du régime proposé.
Le 10 mai 2017, la Cour d’appel du Québec (la « Cour d’appel ») a conclu que le plan visant à instaurer un nouveau régime de réglementation pancanadien des valeurs mobilières était inconstitutionnel sous plusieurs de ses aspects1. La décision faisait suite à un renvoi du gouvernement du Québec qui a contesté la constitutionnalité du régime proposé.
Contexte
Dans une décision historique rendue en 2011, la Cour suprême du Canada a reconnu que certains aspects de la réglementation des valeurs mobilières soulevaient des inquiétudes nationales légitimes, mais a rejeté la prétention du gouvernement fédéral quant au droit constitutionnel qu’il aurait d’évincer les régimes provinciaux chargés de la réglementation du secteur des valeurs mobilières au quotidien2.
En septembre 2014, le gouvernement fédéral et les gouvernements de l’Ontario, de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan et du Nouveau-Brunswick ont annoncé qu’ils avaient signé un protocole d’accord (le « Protocole d’accord ») officialisant les modalités d’un régime coopératif en matière de réglementation des marchés des capitaux. (Voir notre bulletin antérieur sur le régime proposé.) Depuis, les gouvernements de l’Île-du-Prince-Édouard et du Yukon ont eux aussi signé le Protocole d’accord. Le gouvernement du Québec, pour sa part, s’est abstenu de le faire.
Selon le Protocole d’accord, une autorité de réglementation des marchés des capitaux (l’« ARMC ») appliquerait les lois fédérales et provinciales en matière de valeurs mobilières et agirait conformément à un ensemble unique de règlements.
La loi uniforme intitulée Loi provinciale sur les marchés des capitaux (la « Loi uniforme »), qui serait adoptée par chaque province participante et remplacerait les lois provinciales actuelles sur les valeurs mobilières, vise à harmoniser les approches adoptées par les provinces et le territoire signataires. La loi fédérale complémentaire intitulée Loi sur la stabilité des marchés des capitaux (la « LSMC »), qui porte sur les secteurs de compétence fédérale, confère à l’ARMC des pouvoirs relativement à la collecte nationale de données lui permettant de surveiller les activités sur les marchés des capitaux et lui donne les outils nécessaires pour gérer les risques systémiques liés à ces marchés à l’échelle nationale.
La Loi uniforme et la LSMC habilitent toutes deux l’ARMC à adopter des règlements. À la tête du régime proposé siège un Conseil des ministres chargé de superviser l’ARCM et d’approuver tout règlement pris en vertu de la Loi uniforme ou de la LSMC. Le Conseil des ministres est composé du ministre des Finances du gouvernement fédéral et des ministres responsables de la réglementation des marchés des capitaux de chaque province ou territoire participant.
La loi habilitante de l’ARMC n’a pas encore été publiée.
Questions et analyses
Le 15 juillet 2015, le gouvernement du Québec a renvoyé deux questions à la Cour d’appel concernant la validité constitutionnelle de certains aspects du régime proposé :
- La Constitution du Canada autorise-t-elle la mise en place d’une réglementation pancanadienne des valeurs mobilières sous la gouverne d’un organisme unique selon le modèle prévu par la plus récente publication du Protocole d’accord?
- La plus récente version de l’ébauche de la LSMC excède-t-elle la compétence générale du Parlement du Canada sur le trafic et le commerce selon le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Constitutionnalité du régime proposé
Relativement à la première question, les juges de la Cour d’appel ont conclu à la majorité que le régime de réglementation proposé pour les marchés des capitaux canadiens était inconstitutionnel pour les raisons suivantes.
En premier lieu, le mécanisme d’amendement à la Loi uniforme aurait pour effet d’assujettir la compétence de légiférer des provinces à l’approbation d’une entité extérieure, ce qui est inconstitutionnel. En déléguant le pouvoir législatif des provinces au Conseil des ministres, le régime de réglementation impose de réelles limites à la souveraineté parlementaire des provinces et territoire participants. Le résumé des motifs des juges majoritaires figure ci-dessous :
« Le mécanisme d’amendement à la Loi uniforme [précisé dans le Régime] entrave la souveraineté parlementaire des provinces participantes et est, partant, inconstitutionnel. Il assujettit en effet leur pouvoir de légiférer en la matière à l’approbation d’une entité extérieure (le Conseil des ministres), ce qui n’est pas permis3. »
Les juges majoritaires sont d’avis que « [l]e [r]égime proposé vise à mettre de côté ce principe fondamental en octroyant au Conseil des ministres le pouvoir de dicter les modifications à la Loi uniforme aux provinces participantes récalcitrantes4 ».
En second lieu, les juges majoritaires ont souligné le fait que le mécanisme de vote au Conseil des ministres contrevient également à la légalité constitutionnelle du régime proposé parce qu’il permettrait à certaines provinces d’exercer un droit de veto sur les initiatives fédérales visant à protéger contre les risques systémiques liés aux marchés des capitaux. Selon les juges majoritaires, le droit de veto des provinces et du territoire participants est irréconciliable avec le principe du fédéralisme et rendrait ainsi la LSMC inconstitutionnelle.
Constitutionnalité de la LSMC
En ce qui a trait à la seconde question, les juges majoritaires ont conclu que la plus récente ébauche de la LSMC n’excède pas la compétence du parlement du Canada stipulée par le paragraphe 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette question visait précisément la validité constitutionnelle de la LSMC, indépendamment du régime proposé dans son ensemble5.
Pour évaluer si la LSMC relève de la compétence générale du Parlement canadien en matière de trafic et de commerce, les juges majoritaires ont appliqué le test en deux parties établi par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt General Motors6. Tenant compte des objets énoncés de la LSMC, les juges majoritaires ont estimé que le caractère véritable de la LSMC était de promouvoir la stabilité de l’économie canadienne par la gestion des risques systémiques liés aux marchés des capitaux qui sont susceptibles d’avoir des conséquences négatives importantes sur l’économie canadienne7. Ils ont conclu que le caractère véritable de la LSMC relève de la compétence du Parlement.
Cependant, malgré sa validité, la LSMC comportait des dispositions sur le Conseil des ministres, qui ont été jugées inconstitutionnelles par les juges majoritaires de la Cour d’appel8. Par conséquent, les juges majoritaires ont conclu que, à moins que ces dispositions ne soient retirées de la LSMC, celle-ci devait être considérée comme inconstitutionnelle dans son ensemble.
Le juge Schrager
Le juge Schrager a rédigé un avis distinct dans lequel il conclut que la LSMC était constitutionnellement valide9. Toutefois, il ne pouvait trancher, d’une façon ou d’une autre, relativement à la Loi uniforme puisque la loi habilitante de l’ARMC n’a pas été soumise aux juges10. Le juge Schrager a également refusé de se prononcer sur la question de savoir si le régime proposé serait constitutionnel dans son ensemble et a conclu que la validité constitutionnelle du Protocole d’accord ne pouvait faire l’objet d’un contrôle judiciaire11.
Conclusion
Le 22 juillet 2016, on a annoncé que le système unique de réglementation des valeurs mobilières entrerait en vigueur en 201812. La décision de la Cour d’appel pourrait repousser cette échéance étant donné que le gouvernement fédéral évalue désormais les solutions qui s’offrent à lui.
Une solution vraisemblable serait que le gouvernement fédéral demande l’avis de la Cour suprême du Canada sur le nouveau régime de réglementation proposé en interjetant appel de la décision de la Cour d’appel ou au moyen d’un renvoi distinct à la Cour suprême du Canada. La décision de cette dernière aurait alors préséance sur celle de la Cour d’appel.
Une autre solution envisageable consisterait à aller de l’avant avec l’instauration du nouveau régime de réglementation proposé et à se pencher sur la fonction de gouvernance du Conseil des ministres pour tenir compte des inquiétudes de la Cour.
Dans tous les cas, la voie à suivre pose un défi extraordinaire compte tenu du fait que la loi établissant le nouveau régime de réglementation n’a pas encore été présentée.
1 Renvoi relatif à la réglementation pancanadienne des valeurs mobilières, 2017 QCCA 756.
2 Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières [2011] 3 RCS 837. Voir notre bulletin antérieur (en anglais) qui traite des répercussions de cette décision.
3 Supra note 1, par. 55.
4 Supra note 1, par. 65.
5 Supra note 1, par. 105.
6 General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 RCS 641.
7 Supra note 1, par. 128.
8 Supra note 1, par. 138.
9 Supra note 1, par. 146.
10 Supra note 1, par. 210.
11 Supra note 1, par. 174.
12 Voir notre bulletin antérieur.
