Qu’elles s’entament, s’interrompent, reprennent ou aboutissent, les négociations commerciales font couler beaucoup d’encre. Des accords sont conclus, puis annulés, ignorés ou renouvelés. En à peine plus d’un an, les médias ont parlé plus souvent de droits de douane, de pourparlers et d’ententes commerciales qu’au cours des trente dernières années combinées. Jamais depuis 1988, année où toute une campagne électorale s’est articulée autour du libre-échange avec les États-Unis, le « commerce » n’avait-il fait autant la une de l’actualité, ou du moins, aussi longtemps.
Rappelons-nous qu’il y a quarante ans, une élection s’est effectivement jouée sur nos relations commerciales avec nos voisins du Sud. Le commerce et la gestion économique sont au cœur de la gouvernance démocratique qui, elle, requiert de la transparence. Et pourtant, l’exercice à la fois diplomatique et mercantile que sont les négociations commerciales baigne dans la confidentialité.
Ces deux phrases résument le dilemme au cœur de la politique commerciale des États démocratiques. Plus les enjeux sont élevés, plus le casse-tête se complexifie.
Et les enjeux n’ont jamais été aussi importants.
Les quatre étapes du deu-, euh, des négociations commerciales
Mais pourquoi parler de « dilemme »?
En général, les négociations commerciales se déroulent en quatre phases distinctes :
- La planification et la préparation, tant au sein du gouvernement que par l’entremise de consultations nationales avec des parties prenantes, comme les provinces et territoires, les entreprises du secteur commercial, les associations industrielles, la société civile et les syndicats.
- La négociation entre deux États souverains.
- La conclusion, l’examen parlementaire et ratification.
- La mise en œuvre, généralement en vertu d’une loi du Parlement.
Première étape : la planification
Vous voulez acheter une voiture. Vous déterminez d’abord la taille et le style qui vous conviennent. Vous fixez un budget et mettez de l’argent de côté. Vous vous rendez ensuite chez le concessionnaire. Vous expliquez au vendeur ce que vous cherchez et lui précisez que vous pouvez vous contenter de moins, car vous avez désespérément besoin d’une voiture. Vous dites également au frère du vendeur que, même si vous avez établi un budget, vous êtes flexible et pouvez le dépasser. Moins pour plus.
Bien sûr que non! Les négociations, même les plus élémentaires, ne se déroulent pas ainsi.
Vous indiquez vos préférences et un budget approximatif, sans dévoiler le reste; c’est alors – et seulement alors – que vous entamez les négociations.
Imaginez maintenant que vous ayez un ou une partenaire d’affaires ou de vie. La décision ne vous appartient plus entièrement; vous devez discuter de l’achat avec l’autre personne. Si vous dépassez votre limite de crédit, la banque entrera aussi dans la ronde. Vous devrez peut-être changer de place de stationnement dans votre immeuble. De plus, ce concessionnaire automobile est le seul à disposer d’un mécanicien compétent et d’un éventail de choix dans un rayon de 300 kilomètres.
Vous voyez le portrait.
Extrapolez maintenant la situation à une économie de 3 000 milliards de dollars traversant tout un continent, avec près de 1 000 milliards d’échanges bilatéraux, 14 gouvernements et plus de 165 ans de tensions et d’expansions commerciales avec son plus proche voisin, qui est aussi le marché le plus riche au monde.
Pour mener à bien une telle entreprise, il ne suffit pas de déclarer publiquement, même avec force : « voici nos revendications, nos limites et notre calendrier », et de croiser les doigts. Vous devez savoir ce que vous voulez et ce que vous pouvez offrir en retour, où vous disposez – ou non – d’une marge de manœuvre, quoi demander et à quoi vous attendre. Vous devez dialoguer avec les parties concernées ou possiblement lésées. Il vous faut une équipe soudée et cohérente qui comprend autant les dynamiques commerciales que les points économiques et politiques sensibles. Aussi, n’oubliez pas que treize autres gouvernements regardent par-dessus votre épaule.
Et nous n’en sommes qu’à la phase de planification!
Deuxième étape : la négociation
Les récents voyages très médiatisés de nos politiciennes et politiciens laissent entendre que les négociations commerciales sont principalement fondées sur les bonnes relations qu’entretiennent d’anciens camarades d’université et sur des poignées de main échangées en coulisse avec des « personnalités importantes ».
Elles sont toutefois bien plus prosaïques : divers groupes travaillent en parallèle – l’un sur les services, un autre sur l’agriculture, un troisième sur les règles d’origine et ainsi de suite – et les propositions et concessions sont formulées et acceptées à titre provisoire. Rien n’est convenu tant que tout n’est pas réglé. En outre, plusieurs points (souvent très sensibles et pouvant faire échouer les négociations) restent généralement en suspens dans l’attente d’une décision de leaders politiques ou de haut placés. Voilà un parfait mélange de pragmatisme et de complexité, car il est peu probable de parvenir à un accord sectoriel si toutes les questions ne sont pas tranchées. En général, ces pourparlers sont menés dans l’ombre : pas de photos et certainement pas de mêlée de presse à la sortie des salles.
Par ailleurs, après chaque séance, on organise des breffages – à l’intention des parlementaires, des provinces et territoires, des grands exportateurs, des principales industries nationales et d’autres acteurs de la société civile – pour faire sommairement le point sur l’avancée des négociations. Si l’on envisage des concessions spécifiques, le secteur concerné recevra de l’information complémentaire. Mais la teneur des offres reçues et des concessions accordées reste plutôt générale.
Troisième étape : l’examen parlementaire
Une fois la négociation achevée, les parties peuvent procéder au paraphe, à la révision juridique, à l’approbation par les responsables politiques et, depuis 2008, à l’examen parlementaire du texte convenu. La Chambre des communes dispose de 21 jours de séance pour débattre du traité avant sa ratification. Le Parlement n’a toutefois pas le pouvoir de modifier l’accord; la ratification demeure une prérogative de la Couronne.
Quatrième étape : la mise en œuvre
En général, les accords commerciaux impliquent des changements aux droits de douane et à d’autres obstacles au commerce, qu’on opère surtout par l’adoption de mesures législatives. Le Parlement a donc une nouvelle occasion indirecte de se pencher sur l’entente.
« En dehors du cours normal des choses »
Habituellement, l’examen et l’intervention de fond du Parlement surviennent à l’issue d’un processus long et épineux. Pour des raisons de confidentialité commerciale et de protection de la vie privée, les parlementaires n’ont pas accès aux documents transmis au gouvernement. Et vu les sensibilités diplomatiques que des négociations potentiellement difficiles pourraient heurter, ils et elles ne sont pas informés des propositions faites ni des concessions refusées. Chaque membre du Parlement se présente en Chambre avec son expérience personnelle pour défendre les intérêts de sa circonscription, mais seul le gouvernement en place dispose généralement de l’expertise suffisante et du mandat démocratique nécessaire pour diriger les affaires de l’État.
Toutefois, depuis le 1er février 2025, le cours des choses n’a plus rien de « normal ». Est-il temps de repenser la manière dont le Parlement aborde les questions commerciales – non seulement le résultat des négociations, mais le processus lui-même?
Révision de l’ACEUM en 2026 et autres insatisfactions
D’ordinaire, les accords commerciaux entre deux États n’ont pas de date d’expiration.
Les parties n’en sont pas pour autant liées à jamais; il existe toujours une porte de sortie.
Au contraire, afin de permettre aux entreprises privées de prendre des décisions d’investissement à long terme sur la base de règles négociées puis fixées ainsi que des conditions du marché, ces ententes ont tendance à être intemporelles.
En vigueur depuis le 1er juillet 2020, l’ACEUM (Accord Canada-États-Unis-Mexique) est assorti d’un délai de péremption de seize ans. De plus, les parties ont convenu que, six ans après sa prise d’effet, elles le réexamineraient pour décider ou non de le prolonger de seize ans. Ce sixième anniversaire approche et la révision de l’ACEUM, pour laquelle le gouvernement canadien a lancé une consultation l’an dernier, est sur le point de commencer.
Sauf que le contexte dans lequel s’inscrit cette révision sort complètement de l’ordinaire, même au regard des particularités de l’entente. En d’autres termes, elle survient alors que l’ACEUM est mis à mal, et non dans le cours normal des choses. Parallèlement à cette révision, le Canada et les États-Unis négocient pour régler la question des droits de douane imposés au Canada par les États-Unis l’année dernière. Notons qu’une exception de « conformité à l’ACEUM » s’appliquait à certains tarifs généralisés qui ont depuis été déclarés illégaux, mais que les droits sectoriels demeurent en vigueur. En outre, en vertu d’un nouveau pouvoir, le Bureau du représentant américain au Commerce a ouvert des enquêtes qui visent notamment le Canada.
Nous nous retrouvons donc avec une révision de l’ACEUM, des négociations tarifaires sectorielles et des enquêtes menées en vertu de l’article 301 de l’International Emergency Economic Powers Act. Bref, bien des inquiétudes qui n’ont rien à voir avec le cours normal des choses.
Dans ces circonstances, il est tout à fait naturel que la population et la classe politique canadiennes veuillent être informées. Qu’est-ce qu’envisage le gouvernement? Quelles voix résonnent davantage? Quels secteurs sont menacés? Quels emplois seront préservés? Les valeurs ont-elles encore de l’importance?
Que se passe-t-il?
Un nouvel équilibre sera peut-être établi.
Les parlementaires, les parties prenantes et le grand public en savent très peu sur les opinions exprimées lors de la consultation ou sur la manière dont celles-ci pourraient influencer la position de négociateur du Canada.
Ces préoccupations reflètent une tension générale et récurrente en politique commerciale. D’un côté, une transparence accrue peut renforcer la responsabilité démocratique, la confiance du public et le contrôle parlementaire. Toutefois, les gouvernements ne doivent pas ébruiter leurs positions névralgiques s’ils veulent conserver leurs leviers dans les discussions avec leurs partenaires internationaux. La divulgation prématurée des stratégies risque donc de compromettre le rapport de force d’un pays à la table de négociation.
Alors qu’il se prépare à la révision de l’ACEUM en 2026, le Canada devra trouver le juste équilibre entre transparence et confidentialité. Des objectifs clairement communiqués, une participation parlementaire structurée et des consultations constructives pourraient améliorer la gouvernance du processus de négociation et aider le gouvernement à se donner d’emblée les coudées franches.
Mécanismes visant à améliorer la gouvernance dans le secteur commercial
Nous savons quoi faire, et le faisons souvent mieux que bien d’autres. Nous connaissons aussi les défis qui nous attendent. Mais il n’est pas toujours facile de peaufiner nos méthodes sans sacrifier nos valeurs fondamentales. Voici quelques mesures concrètes déjà mises en œuvre au Canada ou dans d’autres pays ayant adopté le système de Westminster.
Réunions confidentielles du Conseil privé avec les chefs de l’opposition
Une méthode éprouvée pour augmenter la transparence tout en préservant la confidentialité de l’information sensible consiste à organiser des breffages pour les leaders des partis d’opposition, dans le respect des règles du Conseil privé.
La stratégie consiste à nommer ces personnes au Conseil privé du Roi pour le Canada (si ce n’est pas déjà fait, puisque les ministres d’hier et d’aujourd’hui en sont membres à vie) et à leur fournir régulièrement des renseignements confidentiels sur les objectifs, les contraintes et l’avancement des négociations commerciales.
Mais voici le hic : en tant que conseillers et conseillères privés, ces chefs prêtent un serment de confidentialité qui les oblige à garder secrètes les positions de négociation sensibles, et donc limite l’usage qu’ils et elles peuvent faire, à des fins partisanes, de l’information qui leur a été confiée.
Cette approche est très répandue dans les systèmes parlementaires de type Westminster.
Au Royaume-Uni, on admet généralement le ou la leader de l’opposition au Conseil privé pour l’informer d’enjeux cruciaux pour le pays selon les « règles du Conseil privé », ce qui permet aux gouvernements successifs de se transmettre en toute confidentialité des renseignements privilégiés dans un esprit de continuité et dans l’intérêt national. Le Canada a déjà nommé des chefs de l’opposition au Conseil privé, notamment Ed Broadbent en 1982, Stephen Harper en 2004 et Michael Ignatieff en 2010.
Plus récemment, on a débattu de la possibilité d’inviter les leaders de l’opposition à ces réunions confidentielles dans d’autres contextes. En 2024, les autorités fédérales ont recommandé que les chefs des principaux partis d’opposition soient régulièrement conviés à des séances d’information à huis clos, le tout coordonné par le Bureau du Conseil privé, sur des questions telles que l’ingérence étrangère et les menaces à la sécurité nationale. Ces réunions respecteraient un protocole officiel et seraient strictement réservées aux chefs ayant obtenu l’habilitation de sécurité requise, selon le principe du « besoin de connaître ».
Appliqué aux négociations de l’ACEUM, ce mécanisme permettrait de réduire l’asymétrie de savoir entre l’exécutif et le Parlement, sans risquer la divulgation d’information au public. Il favoriserait également l’engagement éclairé et impartial des parties prenantes en matière de politique commerciale, réduirait la politisation inutile des enjeux et renforcerait la responsabilité démocratique, tout en préservant la position de négociateur du Canada.
Contrôle parlementaire confidentiel des négociations commerciales
Informer les chefs assure une transparence certaine, mais probablement insuffisante. Comme les breffages sont statiques et les négociations dynamiques, d’autres options pourraient être mieux adaptées.
C’est là où le modèle du Comité des parlementaires sur la sécurité nationale et le renseignement (CPSNR) devient intéressant.
Le CPSNR permet aux parlementaires ainsi qu’aux sénateurs et sénatrices titulaires de l’habilitation requise de consulter des documents classifiés de tous les ministères concernant la sécurité nationale. Les membres sont soumis à des obligations strictes de confidentialité et agissent en dehors du système de comités habituel afin de protéger l’information sensible, tout en assurant un contrôle parlementaire efficace.
Le Canada pourrait adapter un modèle similaire à sa politique commerciale et former une commission parlementaire spéciale qui serait mise au fait, en toute confidentialité, des pourparlers en cours ou à venir, comme la révision de l’ACEUM. Ce groupe serait composé de porte-paroles provenant de plusieurs partis et des deux Chambres du Parlement, qui devraient obtenir une habilitation de sécurité et prêter un serment de confidentialité comparable à celui exigé des membres du CPSNR.
L’adaptation de ce modèle aux négociations commerciales permettrait aux parlementaires de mieux comprendre la stratégie d’action du gouvernement sans mettre en jeu la confidentialité nécessaire à l’atteinte des résultats recherchés.
Salles sécurisées pour la lecture des documents de négociation
Risquons-nous de nous retrouver avec un Parlement à deux vitesses? Qu’en est-il de la députation dont les circonscriptions sont directement concernées par les négociations en cours? N’existe-t-il pas un lien évident entre la composition d’une commission et l’impact économique de celle-ci?
Dans le cadre de négociations internationales, on aménage généralement des salles de lecture sécurisées où les législateurs et législatrices peuvent consulter des documents sensibles sans risque de divulgation publique.
Par exemple, au cours des négociations sur le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI), des membres du Parlement européen ont eu accès aux ébauches de l’entente dans des locaux sécurisés, sous réserve de règles de confidentialité strictes, notamment l’interdiction de copier ou d’emporter des documents. Les parlementaires ont ainsi pu se prononcer concrètement sur le fond des négociations sans compromettre la position de l’Union européenne.
Nous pourrions envisager une formule semblable au Canada. La création de telles salles au Parlement permettrait à des personnes désignées de consulter de manière contrôlée des documents confidentiels relatifs à la révision de l’ACEUM, dans le respect d’exigences de confidentialité très élevées.
Grâce à ce mécanisme, les parlementaires pourraient se retrouver aux premières loges du processus de négociation sans accroître les risques de divulgation publique de renseignements sensibles.
Renforcer l’examen parlementaire des accords commerciaux
Le Canada pourrait affermir son cadre général d’examen parlementaire en ce qui a trait aux accords commerciaux internationaux. Ces dernières années, des commissions parlementaires d’autres pays, dont le Royaume-Uni, ont appelé à une intervention législative plus précoce et mieux structurée dans la négociation de traités.
Dans le contexte de la crise du Brexit et des négociations entre le Royaume-Uni et l’Union européenne, la commission de l’administration publique et des affaires constitutionnelles de la Chambre des communes, la commission des accords internationaux de la Chambre des lords et la commission du commerce international de la Chambre des communes du Royaume-Uni ont toutes trois souligné la nécessité d’un partage plus clair des informations, d’une consultation plus précoce sur les objectifs de négociation et d’un renforcement des possibilités d’examen parlementaire avant la finalisation des accords.
Ces débats mettent en évidence une tendance croissante à considérer l’examen parlementaire comme une partie intégrante du processus d’élaboration des traités, et non plus comme une simple étape de révision suivant la négociation. La participation tôt dans le processus permet aux parlementaires de comprendre d’emblée les objectifs et les contraintes du gouvernement, de cerner rapidement les éventuels points litigieux et de faire entendre une voix constructive sans porter atteinte au rôle de négociateur de l’exécutif.
Vers un cadre de gouvernance commerciale plus transparent et résilient
La révision de l’ACEUM prévue en 2026 donnera une stabilité nouvelle à la relation commerciale la plus importante du Canada et aura des répercussions directes sur les entreprises, la main-d’œuvre et les chaînes d’approvisionnement de partout au pays.
Elle attire également l’attention sur un défi récurrent en politique commerciale : trouver le juste milieu entre la confidentialité nécessaire à des négociations efficaces et la transparence attendue dans un régime démocratique. Les mécanismes décrits ci-dessus montrent qu’il est possible d’atteindre cet équilibre, car ils permettraient à la fois de renouveler la confiance générale dans la stratégie de négociation du Canada et d’assurer la discrétion dont l’État a besoin pour tirer son épingle du jeu.
