Dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), la Cour suprême du Canada a confirmé que la Constitutiongarantit la possibilité de recourir à un contrôle de la légalité à l’égard de tous les aspects d’une décision administrative. Les clauses privatives qui empêchent les cours de justice d’exercer cette fonction de surveillance sont inconstitutionnelles.
Selon la Cour suprême, la surveillance politique générale qu’exerce le Parlement envers le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique (le « commissaire ») ne représente pas un recours subsidiaire adéquat au contrôle judiciaire des décisions du commissaire. La Cour a également déclaré inconstitutionnelle une clause privative partielle qui cherchait à empêcher le contrôle judiciaire des décisions du commissaire sur des questions de fait et de droit.
Points à retenir
- Tous les aspects d’une décision administrative sont susceptibles de contrôle judiciaire : Le contrôle de la légalité sur des questions de fait et de droit fait partie du pouvoir essentiel de surveillance dont les cours supérieures sont investies et qui est protégé par les articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867. La Cour n’a pas retenu la thèse voulant qu’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable prévue dans l’arrêt Vavilov représente le seuil minimal garanti par la Constitution.
- Les clauses privatives partielles sont inconstitutionnelles : La Constitution ne permet pas au pouvoir législatif d’écarter la compétence de surveillance essentielle des tribunaux au moyen de clauses privatives, même partielles. Toute clause privative qu’il n’est pas possible d’interpréter de façon conforme à la Constitution devrait être frappée de nullité.
- Un recours subsidiaire adéquat doit comporter un contrôle de la légalité et une réparation appropriée : Une cour de justice peut refuser d’examiner une demande de contrôle judiciaire sur le fond au motif qu’il existe un « recours subsidiaire adéquat », mais l’autre entité compétente doit pouvoir contrôler la légalité de la décision contestée et offrir une réparation aussi appropriée que celle qu’un contrôle judiciaire aurait permise.
- La surveillance politique générale ne peut pas adéquatement remplacer le contrôle judiciaire : Le Parlement dispose d’un pouvoir général de surveillance sur les actions du commissaire, mais ce pouvoir n’apportait pas à Démocratie en surveillance la réparation qu’un contrôle judiciaire aurait offerte, c’est-à-dire le contrôle de la légalité du rapport du commissaire.
Contexte
Dans un rapport déposé le 14 mai 2021, le commissaire a conclu que le premier ministre de l’époque, Justin Trudeau, n’avait pas enfreint la Loi sur les conflits d’intérêts, L.C. 2006, ch. 9 (la « LCI »), en lien avec deux décisions de financement impliquant l’organisme de bienfaisance UNIS. Démocratie en surveillance a ensuite demandé le contrôle judiciaire du rapport à la Cour d’appel fédérale, soutenant qu’il comportait des erreurs de fait et de droit. Le procureur général du Canada a déposé une requête en radiation de cette demande, faisant notamment valoir que la clause privative de l’article 66 de la LCI empêchait tout contrôle judiciaire des conclusions du commissaire sur les questions de fait et de droit et ne permettait un contrôle que sur les questions de compétence.
Une formation complète de la Cour d’appel fédérale a accueilli la requête du procureur général, au motif que Démocratie en surveillance disposait d’un autre recours approprié, à savoir la surveillance exercée par le Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique, auquel le commissaire rend compte de l’application de la LCI chaque année. La Cour d’appel fédérale s’est appuyée sur l’arrêt Canada (Vérificateur général) c. Canada (Ministre de l’Énergie, des Mines et des Ressources), dans lequel la Cour suprême a jugé que le vérificateur général disposait d’un recours adéquat (un mécanisme de reddition de comptes au Parlement) pour contester des décisions du gouverneur en conseil. Ainsi, la Cour d’appel fédérale a estimé que le pouvoir de surveillance parlementaire du commissaire constituait un recours subsidiaire adéquat pour Démocratie en surveillance. Dans une opinion minoritaire, le juge en chef de Montigny aurait également conclu que la clause privative de l’article 66 faisait barrage à un contrôle judiciaire, mais la majorité a jugé que la clause privative n’était pas exécutoire.
La décision de la Cour suprême du Canada
La Cour suprême a accueilli le pourvoi de Démocratie en surveillance. Dans un jugement unanime sous la plume du juge en chef Wagner, elle a statué que Démocratie en surveillance ne bénéficie d’aucun recours subsidiaire adéquat et que la Constitution impose un contrôle de la légalité de tous les aspects des décisions administratives, y compris sur les questions de fait et sur les questions de droit. Par conséquent, l’article 66 de la LCI, qui visait à exclure certains aspects de ce contrôle, a été jugé inconstitutionnel et déclaré sans effet dans la mesure où il fait obstacle au contrôle judiciaire des questions de fait et de droit.
Un processus politique pour faire appliquer la LCI ne constitue pas un recours subsidiaire adéquat
La Cour suprême a statué que la Cour d’appel fédérale avait eu tort de considérer que la reddition de comptes politique au Parlement, assurée par l’obligation du commissaire de déposer un rapport annuel, constituait un recours subsidiaire adéquat. Même si les tribunaux peuvent, à leur discrétion, refuser d’entendre une demande de contrôle judiciaire sur le fond lorsqu’il existe un recours subsidiaire adéquat, ce dernier n’est adéquat que s’il permet de contrôler la légalité de la décision administrative et d’ordonner une réparation appropriée.
La Cour suprême a établi une distinction entre l’arrêt Canada (Vérificateur général) — où le vérificateur général avait lui-même demandé un contrôle judiciaire malgré l’existence d’un recours subsidiaire de nature politique — et le cas de Démocratie en surveillance, qui a demandé un contrôle judiciaire en s’appuyant sur la qualité pour agir dans l’intérêt public et qui ne dispose d’aucun autre recours sous le régime de la LCI. La surveillance politique par le Parlement ne donne à Démocratie en surveillance aucun droit de faire contrôler la légalité du rapport du commissaire. En outre, l’article 47 de la LCI prévoit que les conclusions du rapport contesté sont définitives et que personne ne peut les modifier. La Cour suprême du Canada a donc souligné qu’il était « difficile de voir » quel recours politique le Parlement pourrait offrir à Démocratie en surveillance. En pratique, seul un recours judiciaire permettait à l’organisme de faire contrôler la légalité du rapport.
La Constitution garantit un contrôle de la légalité de décisions sur des questions de fait et de droit
La Cour suprême a aussi confirmé que la Constitution garantit un contrôle de la légalité portant sur tous les aspects d’une décision administrative, y compris les questions de fait et de droit. Au titre des articles 96 à 101 de la Loi constitutionnelle de 1867, les tribunaux assument une fonction constitutionnelle de surveillance de l’administration publique grâce au contrôle judiciaire de l’exercice des pouvoirs publics. Cette fonction est essentielle à la primauté du droit, laquelle exige que tout pouvoir juridique soit exercé dans le respect de ses limites. En soulignant l’importance du contrôle judiciaire pour la primauté du droit, la Cour suprême suit sa jurisprudence antérieure, comme l’arrêt Yatar c. TD Assurance Meloche Monnex, qui réaffirme le caractère constitutionnel du droit de solliciter un contrôle judiciaire.
Dans l’arrêt Crevier c. P.G. (Québec), la Cour suprême a reconnu qu’une clause privative ne peut pas empêcher le contrôle judiciaire d’une décision administrative sur une question de compétence. Elle précise maintenant que cela ne signifie pas pour autant qu’on puisse soustraire les questions de fait ou de droit au contrôle judiciaire. Selon la Cour, il faut lire l’arrêt Crevier dans son contexte historique, en tenant compte de l’évolution de la notion des « questions de compétence » et des modifications apportées à la norme de contrôle applicable. L’arrêt Crevier n’a jamais eu pour but de permettre aux clauses privatives de soustraire des conclusions de fait ou de droit déraisonnables au contrôle judiciaire.
Ceci étant dit, la Cour n’a pas retenu la thèse avancée par certaines parties et certains intervenants voulant que le contrôle d’après la norme de la décision raisonnable, telle qu’elle est énoncée dans l’arrêt Vavilov, représente le minimum constitutionnel garanti. Selon elle, les normes de contrôle issues de la common law ont évolué dans le passé et peuvent encore évoluer. Elle a donc choisi de réserver cette question pour une autre occasion.
En conséquence, toute disposition législative qui aurait pour effet de soustraire des décisions au pouvoir de surveillance des tribunaux est inconstitutionnelle. La Cour suprême a jugé que l’article 66 de la LCI, qui vise à exclure le contrôle judiciaire de questions de fait et de droit, ne pouvait pas recevoir une interprétation compatible avec la Constitution; elle l’a donc déclaré inopérant.
L’arrêt Démocratie en surveillance jouera un rôle déterminant dans l’affaire de La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Alberta Pacific Forest Industries Inc. (42092), dont le plus haut tribunal du pays instruira l’appel en novembre. La Cour devra se prononcer sur la constitutionnalité de l’article 18.5 de la Loi sur les Cours fédérales, disposition qui soustrait à la compétence de la Cour fédérale les demandes de contrôle judiciaire de questions susceptibles d’être portées en appel devant le gouverneur en conseil. BLG représente le CN dans l’appel.
