Au Canada comme ailleurs dans le monde, le gouvernement prend les mesures nécessaires pour réduire le transport de sols de déblai afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre, limiter l’usure de l’infrastructure, diminuer les coûts des projets nécessaires et combattre les changements climatiques. Le ministère de l’Environnement cherche à réduire le fardeau environnemental associé à l’extraction de matières en subsurface tout en adoptant progressivement des modèles de gestion des sols axés sur la réutilisation de matières et en resserrant davantage les contrôles afin de restreindre le transport illégal de sols de déblai.
Tout nouveau projet engendrera inévitablement des sols de déblai, dont la gestion incombe à tous les intervenants, propriétaires de projet, organisations des secteurs public ou privé, entreprises de construction ou cabinets-conseils compris. Les provinces canadiennes produisent des millions de mètres cubes de sols de déblai chaque année. Vu le foisonnement de projets de développement dans les centres urbains en vive croissance, de même que le redéveloppement de friches industrielles, il est de plus en plus important de gérer adéquatement les sols de déblai.
Cet article dresse le portrait de cette sphère de réglementation en évolution et creuse la question des nouveaux règlements adoptés ou des modifications récemment apportées à des règlements existants en Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec pour ce qui touche le transport et la réutilisation des sols de déblai. Cette réglementation fouillée est très complexe, en plus de varier selon les provinces, les municipalités et les territoires des Premières Nations.
Colombie-Britannique
Le ministère de l’Environnement et de la Stratégie de lutte contre les changements climatiques de la Colombie-Britannique (le « MESLCC ») s’apprête à officialiser de nouvelles exigences relatives au déplacement de sols de déblai, par la modification de l’Environmental Management Act, S.B.C. 2003, c. 53 (l’« EMA ») et du Contaminated Sites Regulation, B.C. Reg. 375/96 (le « CSR »).
Selon le cadre réglementaire actuel, quiconque souhaite déplacer des sols tirés d’un site d’origine ne respectant pas les normes d’utilisation du site de réception stipulées par le CSR (les « sols contaminés ») doit conclure une entente de déplacement de sols contaminés avec le propriétaire ou l’exploitant du site de réception ainsi qu’avec le directeur de la gestion des déchets. La procédure d’autorisation du Waste Discharge Regulation, B.C. Reg. 320/2004 et celle de la Partie 2 de l’EMA régissent le déplacement des sols dont la concentration de substances nocives excède les normes encadrant l’utilisation des terrains à usage industriel. À l’heure actuelle, le MESLCC n’a pas droit de regard sur le déplacement de sols non contaminés.
Nouvelles exigences en matière d’avis
Le 4 mars 2020, l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique a adopté le projet de loi 3, soit la Environmental Management Amendment Act (le « projet de loi 3 »). Cette loi comprend des modifications à l’EMA, de sorte qu’une personne qui veut déplacer des sols contaminés n’est plus tenue de conclure une entente de déplacement. Si elle veut déplacer des sols – quels qu’ils soient, contaminés ou non –, elle doit en faire l’analyse et fournir un avis de déplacement. Le projet de loi 3 devrait entrer en vigueur par l’intermédiaire de modifications au CSR le 1er novembre 2022, qui établiront les exigences relatives aux analyses et aux avis touchant les sols déplacés en plus d’imposer des sanctions administratives pécuniaires pouvant atteindre 75 000 $ en cas de non-conformité.
Ces modifications sont détaillées dans le document intitulé « Regulating Soil – Final Direction Policy Paper, January 2022 » du MESLCC. Sauf exception, une personne qui veut déplacer des sols doit soumettre un formulaire à cet effet au MESLCC au moins une semaine à l’avance. Doivent figurer dans ce formulaire l’emplacement des sols à déplacer et le site qui les recevra, la quantité maximale de sols qui sera déplacée, le résumé de l’analyse de la qualité des sols et tous les autres renseignements exigés par le CSR. Toutes ces données seront consignées dans une base de données publique à laquelle auront accès la population générale, les municipalités et les peuples autochtones.
Exemptions possibles
Il est proposé que l’avis de déplacement de sols ne s’applique pas aux cas suivants :
- sols non contaminés à déplacer à l’extérieur de la province;
- sols non contaminés à déplacer en chargements de moins de 30 m3 à un seul et même emplacement au cours d’un projet pendant une durée maximale de deux ans;
- sols de compactage provenant d’un site dont l’utilisation ou la vocation ne figurent pas à l’annexe 2 (utilisations commerciales ou industrielles) du CSR;
- sable et autres matières d’épandage servant à l’entretien hivernal des routes;
- matières issues de carrières (y compris du sable ou du gravier extraits de gravières ou de substrats rocheux puis concassés et criblés pour en faire du granulat en zone de construction).
Toutefois, aucune exemption de volume ne s’appliquera si l’emplacement d’origine des sols constitue un site à haut risque (comme défini par le Protocole 12). Les sols à déplacer dont les caractéristiques ne correspondent pas aux normes de qualité du site de réception seront assujettis à des règlements existants du MESLCC plutôt qu’à la nouvelle loi. Pour les déplacer, il faudra notamment obtenir une autorisation conformément à la Partie 2 de l’EMA ainsi qu’au Waste Discharge Regulation, B.C. Reg. 320/2004, satisfaire aux exigences d’assainissement indépendant et obtenir un certificat de conformité ainsi qu’une lettre d’approbation de principe.
Sites recevant de grands volumes de sols
Les sites appelés à recevoir plus de 20 000 m3 de sols devront se conformer à des exigences additionnelles (des exemptions seront prévues pour certains projets d’infrastructure), comme la production de rapports supplémentaires, une surveillance accrue et le respect de la distance minimale par rapport aux récepteurs aquatiques environnants, comme le stipulent le Riparian Areas Protection Regulation, B.C. Reg. 178/2019 et d’autres règlements applicables. Ces nouvelles exigences ne s’appliqueront pas de manière rétroactive aux sites qui dépassent les limites relatives aux sites de grands volumes, mais seront plutôt imposées à partir de l’atteinte de la limite de volume, à compter de l’entrée en vigueur des modifications apportées à l’EMA et au CSR.
Ontario
L’Ontario a récemment fait part de son intention de reporter l’entrée en vigueur de la deuxième phase des mesures législatives sur les sols de déblai promulguées par le ministère de l’Environnement, de la Protection de la nature et des Parcs (le « MEPNP »), soit le Règlement 406/19 : Gestion des sols sur les lieux et des sols de déblai (le « Règlement »), déposé en 2019 en vertu de la Loi sur la protection de l’environnement (la « LPE ») de l’Ontario. Le Règlement vise la réutilisation des sols à l’échelle locale ainsi que leur gestion et leur suivi adéquats. Les sols de déblai sont constitués de sols ou de sols mélangés à de la roche qui ont été excavés dans le cadre d’un projet (de construction, habituellement) et qui sont enlevés de la zone du projet puisqu’ils ne peuvent y être réutilisés.
La prise d’effet du Règlement devait s’effectuer en trois phases, la première le 1er janvier 2021 et la deuxième le 1er janvier 2022. Le 11 mars 2022, le MEPNP a proposé de reporter l’application de la deuxième au 1er janvier 2023. La première phase établit les critères de réutilisation des sols de déblai, et la deuxième, les renseignements obligatoires relatifs aux projets, notamment un registre, des documents de suivi et des avis. Le MEPNP reporte l’entrée en vigueur de la deuxième phase afin de donner aux municipalités, aux responsables de projets d’infrastructure et aux acteurs du domaine plus de temps pour comprendre les nouvelles exigences et s’y conformer.
Critères de réutilisation
La première phase du Règlement, bel et bien entrée en vigueur le 1er janvier 2021, définit les critères de réutilisation des sols de déblai, notamment les normes fondées sur l’évaluation des risques, la désignation comme déchet et les approbations requises. Selon le Règlement, certains types de sols de déblai sont exemptés de la désignation comme déchet – qui les aurait envoyés à la décharge – et peuvent donc être réutilisés. Pour ce faire, les conditions suivantes doivent s’appliquer :
- les sols doivent être transportés directement à un site de réutilisation à partir d’une zone du projet pour servir à une « fin bénéfique »;
- le propriétaire ou l’exploitant du site de réutilisation (qui ne peut être le chef de projet du projet duquel proviennent les sols de déblai) doit avoir consenti par écrit au dépôt des sols;
- la qualité et la quantité des sols de déblai doivent correspondre à la notion de fin bénéfique au site de réutilisation;
- les sols de déblai sont et demeurent des sols secs jusqu’à leur placement définitif au site de réutilisation ou, s’il ne s’agit pas de sols secs, un acte propre à un lieu – comme un permis de modification d’un site délivré aux termes d’un règlement municipal – autorise leur dépôt au site de réutilisation.
De plus, selon le Règlement, si le site est régi par un tel permis ou encore par un permis ou une licence délivrés en vertu de la Loi sur les ressources en agrégats, L.R.O. 1990, chap. A.8 (la « LRA »), les sols de déblai doivent satisfaire aux conditions des articles 4 et 5 du Règlement pour ne pas être considérés comme un déchet. Si le site de réutilisation n’est pas régi par de tels actes, les conditions de l’article 5 du Règlement doivent être satisfaites. Essentiellement, le déplacement de sols de déblai doit respecter tous les règlements applicables, par exemple ceux mis en place par les municipalités au sujet de la modification ou du remblai de sites afin de régir l’utilisation des sols de déblai dans les sites de réutilisation ou les sites temporaires d’entreposage.
Les sols de déblai qui ne satisfont à aucun des critères ci-dessus seront considérés comme des déchets et devront être gérés conformément aux règlements relatifs à la gestion des déchets de l’Ontario. En outre, le Règlement ne s’applique pas à l’excavation de sols qui sont des déchets dangereux ou des déchets d’amiante ni à l’exploitation d’un puits d’extraction ou d’une carrière d’où sont excavés des agrégats (au sens de l’ARA) ou du sol arable.
Les sols de déblai que l’on souhaite transporter dans un site de réutilisation doivent être conformes aux normes de qualité générales des Règles sur la gestion des sols et normes de qualité des sols de déblai (les « Règles sur la gestion des sols »). Les sites de réutilisation doivent se conformer à des normes génériques similaires, voire moins strictes.
Le Règlement exige qu’une « personne compétente » – selon la définition du règlement intitulé Dossiers de l’état des sites (le « DÉS ») de l’Ontario – évalue la qualité des sols de déblai du site d’un projet pour déterminer s’ils peuvent être réutilisés. Il introduit également l’Outil d’évaluation pour la réutilisation bénéfique, qui permet à une personne compétente d’élaborer des normes de qualité des sols de déblai propres à un site en fonction des concentrations acceptables de contaminants au site de réutilisation. Ainsi, il pourrait être possible de déplacer des sols de déblai dont les concentrations de contaminants sont conformes aux normes de qualité propres à un site, à défaut de correspondre aux normes générales de qualité des sites de réutilisation. Des sols peuvent être déplacés à une propriété du DÉS si une personne compétente a pu déterminer qu’ils satisfont aux normes applicables de qualité des sols de déblai applicables, conformément aux Règles sur la gestion des sols.
Exigences relatives aux registres et aux rapports
La deuxième phase du Règlement, dont la suspension a été proposée après sa prise d’effet le 1er janvier 2022, établit les exigences de planification concernant les sols destinés à un site de réutilisation, notamment leur analyse, leur suivi et le dépôt d’avis à leur sujet. Le chef de projet (à savoir celui qui produit des sols de déblai et dont les tâches incluent le retrait du site de tels sols) est le principal responsable du respect de ces exigences. Dans le cadre de cette phase, il doit fournir des renseignements précis quant au projet au Registre des sols de déblai de l’Office de la productivité et de la récupération des ressources avant de pouvoir faire déplacer des sols de déblai.
Il doit aussi déposer un avis à ce registre si le site d’origine entraîne 100 m3 ou plus de sols de déblai; le propriétaire ou l’exploitant d’un site de réutilisation devra aussi y verser un avis s’il reçoit 10 000 m3 ou plus de sols de déblai. Plusieurs exemptions peuvent s’appliquer à la totalité ou à une partie des exigences de planification relatives aux sols de déblai destinés à être réutilisés, dans les cas où ceux-ci posent un risque faible ou que l’entité qui en est responsable demeure la même, par exemple dans le cas de sols d’un volume de moins de 100 m3 déplacés d’un site de projet directement à un lieu d’élimination des déchets comme une décharge, ou qui ont été enlevés en raison d’une situation d’urgence.
Le MEPNP propose toutefois de reporter l’entrée en vigueur de cette phase au 1er janvier 2023. Il entend mener une consultation afin de parachever les dispositions de cette partie du Règlement pour assurer leur clarté, leur efficacité et leur adéquation et voir à ce qu’elles mettent en place les conditions permettant de favoriser la gestion durable des sols. La période de commentaires à ce propos se termine le 10 avril 2022.
Cette prorogation pourrait permettre de peaufiner les exigences du Règlement tout en donnant plus de temps aux organisations pour les comprendre, mettre en place des processus de gestion des sols appropriés et coordonner leurs efforts avec ceux d’autres intervenants pour que tous saisissent leurs responsabilités et soient au fait des pratiques optimales. Elle n’aura toutefois pas d’incidence sur les dispositions de la phase qui prenait effet le 1er janvier 2021, comme les critères qui déterminent si des sols de déblai peuvent être réutilisés ou les autres règles et normes connexes.
Interdiction d’envoyer les sols de déblai à la décharge
La troisième et dernière phase du Règlement, dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1er janvier 2025, visera à empêcher que soient envoyés à la décharge des sols de déblai de qualité. Plus précisément, les sols qui correspondront aux normes génériques de qualité précisées au tableau 2.1 (qui établit les normes relatives à l’eau potable) applicables à des fins de parc, à des fins résidentielles ou à des fins institutionnelles ne pourront pas être envoyés dans une décharge ou un dépotoir. Des exemptions pourront s’appliquer aux sols de déblai de cette qualité s’ils doivent servir de recouvrement journalier ou de recouvrement final dans un site d’enfouissement ou s’ils sont requis pour la construction de routes ou de bermes.
Québec
Les mesures relatives aux sols contaminés du Québec qui existent depuis plus de 15 ans sont appuyées par la Loi sur la qualité de l’environnement RLRQ, c. Q-2; de nouvelles mesures relatives à la traçabilité ont été adoptées en novembre 2021. Le Règlement sur la protection et la réhabilitation des terrains, RLRQ, c. Q-2, r. 37, qui la précède, établit les valeurs limites de contaminants dans les terrains par catégories d’activités, les obligations de contrôle ainsi que les mesures de réhabilitation. Lorsque les sols dépassent les limites réglementaires, ils ne peuvent être déplacés que dans des sites autorisés. Le Règlement sur le stockage et les centres de transfert de sols contaminés, RLRQ, c. Q-2, r. 46, énonce des règles sur l’établissement, l’exploitation et la fermeture de centres de transfert de sols contaminés en plus de fixer les valeurs limites, les sanctions et les responsabilités afférentes. Selon le Règlement sur l’enfouissement des sols contaminés, RLRQ, CQLR c. Q-2, r. 18, la destination finale des sols doit respecter les conditions ou prohibitions applicables à l’exploitation des lieux servant, en tout ou en partie, à l’enfouissement de sols contaminés.
Le ministère de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (le « MELCC ») est responsable de l’application de ce cadre réglementaire. Il a publié bon nombre de guides et de politiques pour indiquer comment appliquer ces règlements et établi des objectifs visant à freiner toute nouvelle contamination. Il n’a pas droit de regard sur le déplacement de sols non contaminés ou de sols de déblai.
Réglementation actuelle au sujet des sols contaminés excavés
En novembre 2021, le Règlement concernant la traçabilité des sols contaminés excavés est entré en vigueur. Le Règlement concernant les frais exigibles liés à la traçabilité des sols contaminés excavés adopté simultanément prescrit des frais de 2 $ par tonne métrique de sols contaminés assujettis aux exigences de traçabilité.
Son objectif est de suivre les sols contaminés de leur terrain d’origine jusqu’à leur destination finale au moyen de la plateforme en ligne Traces Québec mise au point par le MELCC afin de prévenir toute nouvelle contamination. Certains intervenants doivent procéder à des enregistrements et à des inscriptions et, dans certains cas, confirmer que les suivis adéquats ont été faits, comme les personnes responsables de lieux récepteurs, les propriétaires de sols contaminés excavés, les gestionnaires de projet, les pollueurs et les personnes mandatées, selon le cas.
Ce règlement a été mis en application de manière graduelle à compter du 1er janvier 2021; il ne concernait alors que le transport de plus de 5 000 tonnes métriques à partir du terrain d’origine. Depuis janvier 2022, il s’applique au déplacement de 1 000 tonnes métriques et plus de sols contaminés i) à partir du terrain d’origine, dans le cadre de travaux entrepris aux termes d’un contrat conclu après le 23 juin 2021 et ii) à partir du lieu récepteur dans le cadre de travaux entamés à compter du 1er janvier 2022.
Application future à tous les sols contaminés excavés
Ce règlement s’appliquera au transport de tous les sols contaminés excavés à compter de janvier 2023, quelle que soit la date du début de l’excavation. Il n’est pas requis d’enregistrer sur la plateforme en ligne les déplacements de sols contaminés d’un volume de moins de 200 tonnes métriques dans le cadre d’un même projet.
Le Règlement concernant la traçabilité des sols contaminés excavés est d’une très grande importance pour le MELCC, qui procédera sûrement à l’inspection des sites et des parties visées par les obligations pour assurer leur conformité. En cas de non-conformité, des sanctions administratives d’un maximum de 10 000 $ et des sanctions pénales pouvant atteindre 6 M$ pourraient être imposées.
Conclusion et incidence sur les organisations qui exercent leurs activités au Canada
Les assises réglementaires qui régissent le déplacement des sols sont mouvantes aussi bien en Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec que dans d’autres territoires au Canada et à l’étranger. Les changements à venir à la réglementation touchant le déplacement des sols d’un endroit à l’autre occasionneront une analyse plus poussée du domaine et ajouteront aux obligations d’information. Les organisations des secteurs public et privé travaillant sur des chantiers de construction, dans des installations de gestion des sols ou sur des terrains en cours de réhabilitation devront se pencher sur l’incidence que ces changements auront sur leurs activités. Se conformer aux règlements actuels et futurs exigera sûrement du temps et de l’argent.
Les nouvelles règles relatives aux sols de déblai et aux sols contaminés peuvent néanmoins présenter de belles occasions pour les entreprises et les communautés canadiennes. L’intendance durable des sols de déblai peut aider à réduire l’incidence néfaste des sols contaminés sur l’environnement. La réutilisation judicieuse des sols et l’élimination de leurs déplacements superflus peuvent aussi contribuer à la réduction des coûts et des émissions de gaz à effet de serre. La réutilisation à l’échelle locale permettra de mieux utiliser les sols tout en réduisant la pression sur les sites d’enfouissement. Pour en tirer des avantages, les organisations devront toutefois établir les mécanismes qui leur permettront de se conformer à la réglementation sur le déplacement des sols de leur territoire.
Elles devront aussi comparer de manière proactive leurs propres processus aux règlements de gestion des sols applicables. Pour obtenir des conseils au sujet de cette réglementation en évolution au Canada, veuillez communiquer avec l’une des personnes ci-dessous ou écrire à l’équipe Environnement de BLG.
