Le projet de loi C-31 propose des modifications à la Loi sur la production de défense et l’approvisionnement en défense

Le 3 juin 2026, la Chambre des communes a terminé la deuxième lecture du projet de loi C-31, Loi n^o 2 d’exécution du budget de 2025 (projet de loi C-31), qui passera maintenant à l’examen du Comité sénatorial permanent des finances nationales. En plus de nombreux changements à la stratégie canadienne d’approvisionnement en matière de défense, le projet de loi C-31 prévoit des modifications à la Loi sur la production de défense, L.R.C. 1985, ch. D-1 (la LPD)¹.

Les changements proposés témoignent de l’importance que le Canada accorde à la défense et à la sécurité.

I. Changements dans les définitions et la portée – Gouvernement associé et services de défense

Le projet de loi C-31 propose notamment de modifier des définitions clés de la LPD, ce qui, du même coup, modifiera la portée de la loi. Globalement, les modifications visent à reconnaître des fonctions de défense et de sécurité lorsque le Canada participe à des initiatives de défense coopératives avec des gouvernements alliés « associés », ce qui vise maintenant expressément l’Union européenne et ses États membres. Elles élargissent aussi considérablement la définition de « service de défense », qui englobe tout ce qui est nécessaire ou utilisé pour la défense ou la sécurité nationales et tout ce qui est utilisé pour la production ou la fourniture de tels services.

Plus précisément, on propose :

1. de modifier la définition de « gouvernement associé » de façon à ce qu’elle englobe les gouvernements ou les organisations internationales partenaires en règle de l’OTAN ainsi que l’Union européenne et ses États membres²;
2. d’élargir la définition de « ouvrage de défense » de façon à ce qu’elle englobe les ouvrages relatifs à des communautés résidentielles situées sur des immeubles fédéraux et, de façon générale, les ouvrages « requis pour la sécurité nationale »³;
3. d’élargir la définition de « contrat de défense » de façon à ce qu’elle englobe les contrats conclus avec le gouvernement du Canada, ou avec un gouvernement associé, et qui porte « de quelque façon » sur des services de défense⁴;
4. d’ajouter une définition pour le terme « service de défense » englobant tout ce qui est requis ou utilisé en lien avec la défense ou la sécurité nationales ou avec des efforts concertés pour la défense ou la sécurité menés par le Canada et un gouvernement associé, les embarcations et tout ce qui est utilisé pour la production de ces choses⁵.

II. Pouvoirs du ministre

Aux termes de la version actuelle de la LPD, le « ministre » autorisé à agir en lien avec celle-ciest le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux⁶. Le projet de loi C-31 propose que cela demeure le cas relativement à la partie 2 de la loi (qui concerne la réglementation de l’accès aux marchandises contrôlées), mais que, relativement à la partie 1 (qui concerne la fourniture de matériel de défense), il s’agisse du ministre désigné en vertu de l’article 3 de la Loi sur l’Agence de l’investissement pour la défense, une nouvelle loi que le projet de loi 31 propose d’édicter⁷. Cet autre ministre n’est pas nommé, mais il serait désigné par décret du gouverneur en conseil⁸.

Le projet de loi C-31 dispose aussi que les attributions conférées par la LPD ont préséance sur la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux⁹.

L’article 312 du projet de loi clarifie les attributions du ministre, qui peut par ailleurs, avec l’autorisation du gouverneur en conseil, prendre pour le compte d’un gouvernement associé toute mesure que la loi l’habilite à prendre¹⁰. Cette disposition vise certainement les futurs partenariats en défense, comme l’Accord entre l’Union européenne et le Canada concernant la participation au titre de l’Instrument SAFE.

Le ministre peut aussi prélever sur le Trésor jusqu’à un milliard de dollars en lien avec (1) l’accumulation de stocks, (2) de l’aide financière et (3) l’acquisition de services de défense, de matériel de défense et d’ouvrages de défense¹¹.

III. Demandes de renseignements et accumulation de stocks

Le ministre peut demander de l’information sur le matériel de défense et les services de défense qu’une personne fournit ou envisage de fournir, notamment sur la source d’approvisionnement et sur les installations qui sont à la disposition de la personne qui fournit le matériel ou les services ou construit les ouvrages de défense¹². Ce type de demande peut être adressée à quiconque fournit des services de défense ou dont les activités commerciales sont susceptibles de convenir à la fourniture de services de défense¹³. Auparavant, ces demandes étaient limitées aux personnes fournissant du matériel de défense ou des ouvrages de défense¹⁴ – elles peuvent maintenant également viser les personnes qui fournissent des services de défense, dont la définition est très large.

Le ministre peut aussi accumuler des matières désignées dans plus de circonstances. Avant, l’accumulation de stocks était limitée aux matières désignées par le gouverneur en conseil comme étant indispensables aux besoins de la collectivité pour en prévenir la pénurie. Le projet de loi C-31 élargit ce pouvoir à toute chose qui est « indispensable aux besoins nationaux ou à ceux d’une collectivité au Canada ou ailleurs ou d’un gouvernement associé » en lien avec la défense nationale, la sécurité nationale et la sécurité économique¹⁵.

IV. Approvisionnement en défense

Plusieurs nouvelles dispositions et modifications touchent les fournisseurs potentiels des processus d’approvisionnement en matière de défense.

a. Aide financière

Le projet de loi C-31 propose d’élargir le pouvoir du ministre d’offrir de l’aide financière à des fins liées à la production, à l’approvisionnement ou aux investissements relativement à la défense nationale, ainsi qu’à des fins liées à du matériel de défense, à des services de défense ou à des ouvrages de défense et pour l’accumulation de stocks. Il peut s’agir de consentir des prêts, de faire des paiements anticipés, d’accorder des subventions ou des contributions, ou de conclure d’autres accords de nature financière, avec l’autorisation du gouverneur en conseil¹⁶.

b. Renseignements sur l’entreprise

Le projet de loi C-31 confirme qu’aucun renseignement recueilli sur une entreprise dans le cadre de la loi ne peut être communiqué sans consentement, sauf à un ministère qui en a besoin pour l’accomplissement de ses fonctions, aux fins de poursuite pour une infraction à la loi ou aux fins de toute autre procédure judiciaire (avec le consentement du ministre)¹⁷.

c. Exception relative à la sécurité nationale

Le projet de loi C-31 confirme que l’exception relative à la sécurité nationale peut être invoquée en lien avec un accord ayant trait au commerce intérieur ou international auquel le Canada est partie¹⁸. Parmi les accords pertinents se trouvent l’Accord de libre-échange canadien (pour le commerce intérieur), l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce.

De façon générale, l’exception relative à la sécurité nationale permet au Canada de déroger aux procédures normales d’un processus d’approvisionnement afin de protéger des intérêts de sécurité nationale (par exemple : approvisionnement non concurrentiel, restriction des protections procédurales offertes aux fournisseurs potentiels ou des recours possibles).

d. Approvisionnement concurrentiel en défense

Même s’il confirme que l’exception relative à la sécurité nationale peut être invoquée, le projet de loi C-31 prévoit aussi une exigence générale obligeant le ministre à mener un processus d’approvisionnement concurrentiel avant de conclure un contrat, sous réserve de certaines exceptions¹⁹.

Un processus concurrentiel n’est par exemple pas requis :

• pour les contrats visant à répondre à un besoin opérationnel urgent;
• lorsque l’omission est nécessaire pour conduire des opérations militaires, en lien avec des ouvrages de défense essentiels ou pour veiller à la sécurité nationale;
• lorsqu’il est question de soutenir un secteur de l’économie du Canada qui est important pour la défense nationale, pour la sécurité nationale ou pour la sécurité économique;
• pour les contrats visant du matériel ou des services de défense qui sont interopérables ou interchangeables avec du matériel, des services ou des ouvrages de défense du Canada ou d’un gouvernement associé;
• pour les contrats visant une technologie sensible;
• pour les contrats qu’une seule personne est en mesure d’exécuter;
• pour les contrats qui, pour des raisons opérationnelles, visent à combler un besoin provisoire;
• pour les contrats afférents aux contrats visant à combler un besoin provisoire;
• pour les contrats visant la recherche, le développement et l’innovation concernant du matériel ou des services de défense;
• pour les contrats visant du matériel ou des services de défense ayant fait l’objet de financement du Canada pour la recherche, le développement ou l’innovation;
• pour les contrats devant être conclus avec une entité administrative, aux termes d’un accord ou d’un arrangement avec une entité administrative ou en vertu d’une procédure d’une organisation internationale dont le Canada est membre;
• lorsqu’une exception prévue par un règlement pris en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques s’applique;
• lorsqu’un règlement le prescrit.

Même en l’absence d’exception, le ministre peut exclure toute personne d’un processus d’approvisionnement concurrentiel s’il a des motifs raisonnables de croire qu’elle ou toute chose qu’il est proposé d’employer pose un risque pour la défense ou la sécurité nationales ou pour la sécurité publique. Il n’est pas tenu de fournir à la personne ainsi exclue les motifs de cette décision.

V. Règlements et examens futurs

Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements, notamment au sujet des pouvoirs d’accumulation de stocks du ministre, de la fourniture de renseignements sur les coûts des contrats d’approvisionnement et de la procédure des processus d’approvisionnement concurrentiels, et pour fixer des conditions réputées faire partie intégrante des contrats d’approvisionnement en défense. Des règlements peuvent aussi prévoir d’autres détails et définitions pour les exceptions aux processus d’approvisionnement concurrentiels, par exemple sur le sens de « besoin opérationnel urgent », de « technologie sensible » et de contrat avec une « entité administrative »²⁰.

Le ministre serait tenu de procéder à un examen de la loi dans les trois ans suivant l’entrée en vigueur et de soumettre un rapport au Parlement²¹.

VI. Incidences des modifications à la LPD proposées par le projet de loi C-31

Les modifications proposées par le projet de loi C-31 n’ont pas encore été adoptées. Au moment de rédiger cet article, la deuxième lecture du projet de loi à la Chambre des communes était terminée et le projet était dans les mains du Comité sénatorial permanent des finances nationales.

On peut tout de même penser dès maintenant aux répercussions qu’elles auront sur les secteurs de la défense et de la fabrication de biens à double usage.

a. Meilleur accès au marché et plus de processus d’approvisionnement avec des gouvernements associés

L’ajout des gouvernements et des organisations internationales partenaires en règle de l’OTAN ainsi que de l’Union européenne (UE) et ses États membres à la définition de « gouvernement associé » est un signal clair de la volonté d’accentuer la coopération industrielle et de défense entre les alliés transatlantiques. Cette proposition s’ajoute à l’accord récent entre le Canada et l’UE donnant aux entreprises canadiennes un accès privilégié aux processus d’acquisition en défense financés au titre de l’instrument Security Action for Europe (SAFE).

De nouvelles occasions pourraient ainsi se présenter dans le secteur de la défense, particulièrement pour ce qui est d’accéder et de participer à des processus d’approvisionnement multinationaux et à des chaînes d’approvisionnement intégrées au titre de modèles comme l’instrument SAFE.

Cela dit, la participation aux processus d’approvisionnement menés par des alliés ou l’UE vient avec un lot de considérations réglementaires complexes. En plus des exigences canadiennes relatives à la sécurité nationale, à l’examen des investissements et à l’approvisionnement, les entreprises feront face à des attentes plus élevées en matière de conformité, d’interopérabilité et d’autorisation de sécurité. Selon la structure du processus d’approvisionnement, elles pourraient aussi être assujetties aux exigences des régimes d’approvisionnement et de sécurité du gouvernement allié. Il faudra savoir respecter ces cadres pour profiter des avantages de l’accès élargi au marché.

b. Portée élargie : services de défense

Comme l’application de la LPD a été élargie aux « services de défense » en plus du « matériel de défense » et des « ouvrages de défense », et à un plus grand nombre d’ouvrages liés à la défense, plus d’entités (y compris des fournisseurs de services, des entreprises du secteur des technologies et des fabricants de biens à double usage) ont accès à des processus d’approvisionnement et à des contrats régis par la loi. Vu l’importance accrue accordée à la protection de la collectivité et à la sécurité économique, les entreprises participant à la construction d’infrastructures clés et œuvrant dans des secteurs névralgiques de l’économie pourraient aussi être exposées à des occasions et à des demandes de renseignements découlant du régime de la LPD.

Si ces changements entrent bien en vigueur, un plus grand nombre de contrats gouvernementaux seront qualifiés de contrats de défense régis par la LPD. Ainsi, des entreprises qui ne sont pas habituellement considérées comme œuvrant dans la défense ou qui fabriquent des biens à double usage pourraient devoir donner de l’information sur leurs chaînes d’approvisionnement et leur capacité à fournir du matériel.

Les entreprises qui fournissent des services dans l’écosystème de défense, de même que celles qui souhaitent pénétrer le secteur ou participer à des approvisionnements en défense, doivent vérifier si leurs activités sont maintenant visées. Une évaluation précoce et une bonne préparation sont essentielles pour gérer un fardeau réglementaire plus lourd et plus complexe.

c. Centralisation des pouvoirs en approvisionnement

L’octroi à une seule entité de larges pouvoirs pour l’encadrement de l’approvisionnement en défense et sécurité nationale est un changement qui était fort attendu. La préséance donnée à la LPD par rapport à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux est probablement le changement le plus significatif proposé par le projet de loi C-31. Il pourrait entraîner un changement dans le rôle que jouent le ministre des Travaux publics et SPAC dans l’approvisionnement en défense. La centralisation de la prise de décisions pourrait permettre de réaliser des projets plus rapidement – surtout ceux qui sont urgents ou d’une grande importance stratégique – tout en améliorant la coordination et la cohérence des contrats d’approvisionnement d’envergure.

Ce nouveau modèle s’accompagnera toutefois probablement de nouveaux processus d’approbation et d’un cadre moins prévisible à court terme (le temps que les pratiques évoluent) que les parties prenantes devront apprivoiser.

d. Clarification de la distinction entre les processus d’approvisionnement concurrentiels et non concurrentiels

Si les modifications proposées clarifient que le processus d’approvisionnement en défense est par défaut concurrentiel, la longue liste d’exceptions – dont certaines sont très largement formulées – laisse croire que plusieurs ne le seront pas complètement.

La nouvelle structure de la LPD donne toutefois des indices sur la nécessité ou non d’un processus concurrentiel. Actuellement, l’exception relative à la sécurité nationale est généralement invoquée dans un approvisionnement en défense pour déroger aux exigences procédurales habituelles visant à assurer la concurrence entre des fournisseurs potentiels. Comme la norme est celle de l’applicabilité des exigences de concurrence, un processus non concurrentiel doit correspondre à l’une des exceptions établies. En évaluant la probabilité qu’une exception s’applique à un processus d’approvisionnement donné, les fournisseurs peuvent avoir une meilleure idée du déroulement de ce processus.

Certaines exceptions peuvent aussi ouvrir des portes. L’une d’elles concerne le soutien d’un secteur de l’économie canadienne lié à la défense, ce qui devrait créer des processus d’approvisionnement qui favorisent les fournisseurs canadiens ou excluent les fournisseurs non canadiens. Une autre concerne l’approvisionnement en matériel ou services de défense liés à la recherche et au développement, ce qui pourrait encourager la participation aux programmes et subventions du Canada en R et D. Enfin, l’exception relative aux contrats conclus avec une entité administrative ou dans le cadre d’une procédure d’une organisation internationale pourrait faciliter des processus d’approvisionnement adaptés aux ententes internationales et la participation de fournisseurs de contenu du Canada et d’ailleurs, notamment au titre de l’Accord entre l’Union européenne et le Canada concernant la participation au titre de l’Instrument SAFE.

Le projet de loi C-31 semble indiquer que des règlements pourraient venir préciser la portée de certaines exceptions et fixer des conditions réputées faire partie intégrante des contrats en défense, ce qui aiderait les fournisseurs potentiels à mieux comprendre la répartition du risque pour une catégorie donnée de contrat.

e. Utilisation accrue des outils de politique industrielle

L’élargissement des pouvoirs en matière d’aide financière (prêts, subventions, paiements anticipés, etc.) reflète la volonté du gouvernement de s’impliquer plus activement dans le développement industriel de la défense, particulièrement avec des investissements directs. Les entreprises devraient se tenir à l’affût des occasions de financement, qui viendront toutefois avec des conditions liées aux priorités de sécurité nationale.

Les prêts, subventions et paiements anticipés aideront grandement à démocratiser la participation aux projets de défense, mais des réformes sur la répartition des risques doivent encore être menées pour qu’il y ait une véritable adhésion dans l’industrie. Par exemple, la réticence habituelle du Canada d’accepter une limitation de responsabilité ou des dispositions d’indemnisation favorables aux entrepreneurs dans les contrats est depuis longtemps une caractéristique centrale de sa philosophie en approvisionnement. Conjuguée à la valeur élevée et à la complexité des projets, cette approche peut créer un risque contractuel rebutant, surtout pour les petites et moyennes entreprises.

Le gouvernement fédéral a signalé son intention de moderniser son approche quant à la répartition des risques dans l’approvisionnement en défense, mais, pour ses principales positions sur la transmission des obligations, la limitation de responsabilité et l’indemnisation, il est peu probable que cela passe par des modifications législatives. Il est à parier que l’évolution se fera plutôt au moyen des orientations stratégiques et des pratiques d’approvisionnement de l’Agence de l’investissement pour la défense.

f. Souplesse accrue pour l’accumulation de stocks

Le retrait de restrictions sur les types de stocks qui peuvent être accumulés est un signal clair que le Canada entend adopter une approche plus proactive et stratégique quant à la résilience de la chaîne d’approvisionnement, notamment pour ce qui est des considérations de sécurité économique. Ce changement devrait augmenter la demande en production intérieure et soutenir des arrangements à long terme plus prévisibles pour l’approvisionnement dans la base industrielle de défense.

Qui plus est, la proposition reflète un revirement dans la philosophie traditionnelle du Canada en approvisionnement. Le gouvernement semble repositionner l’industrie, autrefois vue principalement comme un moyen de réaliser des projets uniques, comme un partenaire stratégique dans le développement et le maintien à long terme des capacités souveraines en défense.

Cette approche correspond mieux à celles des proches alliés du Canada et démontre que l’on reconnaît qu’une meilleure intégration de l’industrie est nécessaire pour que le pays soit paré aux éventualités et à l’avant-garde des technologies. Le Canada signale aussi son intention de mieux se positionner dans un environnement défini par une concurrence accrue avec les adversaires de force égale ou quasi égale où la défense nationale dépend de plus en plus de la capacité industrielle et de la sécurité de la chaîne d’approvisionnement.

VII. Conclusion

Ensemble, les modifications proposées représentent une véritable évolution du régime d’approvisionnement en défense et de la politique industrielle du Canada. Elles ne sont pas encore en vigueur, mais elles annoncent l’adoption d’une approche plus centralisée, multifacette et axée sur la sécurité qui cadre mieux avec celles d’alliés clés. Cela créera des occasions intéressantes pour les acteurs du secteur, surtout sur les marchés alliés et pour le développement des capacités intérieures, mais accentuera aussi la complexité de la réglementation et les attentes en matière de conformité.

Les organisations ont avantage à évaluer dès maintenant les répercussions de ces changements sur leurs activités, leurs contrats et leurs stratégies de croissance. Celles qui agiront vite, qui se prépareront aux nouvelles exigences réglementaires et qui s’arrimeront aux priorités du gouvernement auront de bonnes chances de gérer agilement la transition et de saisir les nouvelles occasions.